政府和社会资本合作（PPP）模式迎来一次全新重大变革，这关系十多万亿PPP项目。11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》），宣告了自2014年PPP模式实施以来，政策层面上力度最大的一次调整，对中国推广应用PPP模式影响深远。

PPP项目历程：17年峰顶后五年整顿改革，22年政策推动止跌回升

2014年起财政部等大力推广PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP项目和拟投资规模快速攀升，出现“野蛮生长”，带来一系列问题，如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务。

2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金【2017】）92号），开始强化监管，启动PPP项目的清理整顿工作。据统计，自92号文发布至2018年4月，管理库共清退项目609个，涉及投资额6114亿元。

此后，多省不同程度地叫停PPP项目，朝“降杠杆”、“减负债”、“防风险”方向，落实清退项目的整改工作。同时，对新增PPP项目持审慎态度，要求项目属于公共服务领域，需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理，算好整体账和长远账，科学编制实施方案，合理设置风险分担和投资回报机制，并严格遵守全部PPP 项目的财政支出不得超过当年一般公共预算支出 10％的监管红线，确保基层财政的平稳运行。

经过五年的规范化治理，2022年11月18日财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金【2022】119号文），PPP模式从野蛮生长趋向规范理性运行。由财政部PPP项目库动态管理数据可见，项目成交数量和成交规模在2014年后快速增长，于2017年达到顶峰，此后呈下降趋势，直至2022年止跌回升。

截至2022年底，财政部PPP在库项目（含储备清单）约1.4万个，总投资20.9万亿元，以项目公司成立为标识的落地率约77%，成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。项目主要涉及领域包括城市基建、农林水利、生态环保、交通运输、医疗教育等，其中，投资规模占比较大的板块依次为高速公路、轨道交通、园区开发、城市综合治理、污水处理。

参与PPP模式的社会资本性质，2022 年国有企业（包括央企和地方国企）中标的项目规模为2.4 万亿元，项目数量1028 个，占全部比重的95.67%和80.88%，同期民营资本规模和数量占比仅为3.5%和18.4%，呈现国有企业、工程企业占主导，民营企业“躺平”的趋势。

此次PPP模式新机制究竟体现在哪？这体现在回报机制、适用具体模式、重点领域、管理部门等多个层面。

1、锁定特许经营模式，聚焦使用者付费

《意见》明确，PPP项目应全部采取特许经营模式实施。PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

此前PPP项目细分模式较多，此次限定为基于使用者付费的特许经营模式。PPP回报机制分为三种，分别是政府付费、使用者付费和可行性缺口补助，其中采用政府付费和可行性缺口补助两者PPP项目数量和投资额占全部PPP项目比重超过90%。而此次《意见》明确，此后PPP回报机制聚焦使用者付费，并不强调不因PPP模式而新增地方财政未来支出责任，这意味着未来适用PPP项目将大幅减少。

《意见》还明确，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

总而言之，PPP新机制有利于倒逼地方政府、社会资本、金融机构和咨询机构等更关注PPP项目的市场需求、现金流和可持续性。

2、发改委主管，优先支持民企参与

此前PPP模式主要由国家发改委和财政部两部门牵头，为了解决分工不明晰，

此次《意见》提出，优先选择民营企业参与PPP项目。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。

具体来看，市场化程度较高、公共属性较弱的PPP项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。

3、明确部门职责分工，完善项目监督管理链条

本次《意见》首次明确由国家发改委牵头承担政府和社会资本合作管理责任，地方各级人民政府承担主体责任，地方各级发改部门管项目，财政部门管预算，实施机构负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。发改部门作为投资主管部门，把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。同时，将“特许经营方案”作为是否可开展特许经营和评估特许经营可行性的决策依据。特许经营方案在编制方面要求“参照可行性研究报告编写规范”，上述举措也与国家发改委对政府投资项目可行性论证环节进行了很好的衔接，有助于提升此类项目的监管效能。