让我们首先来回顾一下PPP模式之前的历史：
2024年3月12日，国家发改委提议建立PPP信息系统，以确保特许经营规范发展。3月29日，国家发展改革委办公厅发布了《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》，明确了项目属性分析的要求和限制。这一系列政策从115号文到17号令，构建了PPP新机制的运行框架，为市场提供了法律依据。
一、“新办法”重点分析与解读
与旧办法相比，新办法遵循115号文的指导思路，对特许经营模式的回报机制和核心边界进行了优化，加强了特许经营的可行性论证，从强化预算管理，防范债务层面进行了规范；对于特许经营协议的编制、履行、项目的风险防控和争议解决程序进行细化和规范。
下面，我们将结合115号文内容，初步解读新办法的重点内容，同时与旧办法和《征求意见稿》相关内容进行对比。
（一）特许经营即为基于使用者付费的PPP模式
特许经营与PPP的关系在官方定义中已经被明确：特许经营即为基于使用者付费的PPP模式。这一定义体现在新办法的第四条中，强调政府与社会资本合作时不再新增行政许可。115号文则进一步指出，PPP应聚焦使用者付费，并全面采用特许经营模式，消除了对PPP广义和狭义理解的矛盾。
（二）什么是“使用者付费”？
关于使用者付费的内涵，新办法第六条明确了其范围，包括特许经营者直接向用户收费以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。在过去的实践中，某些项目的用户定价未能完全覆盖建设投资和运营成本，政府结算给特许经营者的价格被称为“影子价格”。然而，新办法规定项目经营收入应覆盖成本并获取一定回报，不应增加地方财政未来支出责任。结合第二十二条的理解，这意味着使用者付费应指用户实际支付的费用，而非“影子价格”。这一规定可能对排水、垃圾处理、轨道交通等项目产生影响，因此需要进一步的政策配套来明确执行细则。
（三）鼓励民营企业参与
根据新办法第十八条，特许经营的实施机构应根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。外商投资企业也参照民营企业适用相应规定。
（四）发改牵头
国务院发展改革部门牵头推进特许经营模式的推进工作，并加强政策指导。地方各级发展改革部门应严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规履行项目审批、核准或者备案职责，推动项目落地实施。这一规定可参考新办法第九条。
在过去旧机制PPP阶段，特许经营项目往往再套一个PPP的名号，以加强项目可实施性，因此由财政部门和发改部门共同管理。新机制下，明确了特许经营即PPP由发改部门牵头，同时，新办法删除了物有所值评估”相关表述，明确财政部门负责资金和债务的监管。
（五）期限原则不超过40年
特许经营期限原则上不超过40年，根据新办法第八条的规定。但对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目，可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。若特许经营期限拟超过40年，则需在特许经营方案中充分论证并随方案一并报请批准，这一规定可参考新办法第十二条。
新办法对特许经营项目期限进行了重要调整，将40年的项目期限视为常态，以适应当前基础设施建设和运营需求的增长趋势。这一变化反映了长期贷款实践和旧PPP机制中已出现的40年项目案例。然而，这种超长期限项目也带来了新的挑战，尤其是在固定资产的再投资方面。传统的30年周期项目通常需要持续的运营投资或大规模维修来延长设施设备的使用寿命。对于40年的项目，再投资需求和相应的收益需要仔细考虑。
预计未来的项目实践中，特许经营协议可能会包含灵活的条款，允许特许经营期在初始的30年基础上延长10年，以应对长期运营中可能出现的各种情况，同时确保投资的长期稳定性和项目的可持续运营。
五、第二十二条重点解读：关于收费、补贴，以及专项债
【多元化收益：PPP新机制的盈利模式】
第二十二条规定，在新的PPP机制下，特许经营者可以通过多种方式获取收益，不仅包括向用户收取费用，还包括获取其他开发经营权益等方式。这种多元化的收益模式为特许经营者提供了更大的盈利空间，使其能够更灵活地运营项目，从而实现更好的经济效益。
【专款专用：保障特许经营者的权益】
第二十二条原文指出：“由政府向用户统一收取后再向特许经营者支付的费用，政府应当主动公开收支明细，保证专款专用，按照特许经营协议约定定期支付。”这一举措旨在确保特许经营者能够按照合同约定获得应有的收益，从而增强其投资的信心。
【禁止补贴：规范PPP项目的资金运作】
新的PPP机制明确规定，政府不得通过任何方式对项目进行补贴，特别是在项目建设和运营过程中。政府投资只能按照合同约定进行运营补贴，而不能用于补贴建设成本。这一规定旨在规范PPP项目的资金运作，防止出现不当的资金流向，保障各方的利益。
【专项债用作项目资本金：扩大项目融资渠道】
根据新机制的规定，专项债券可用作特许经营项目的资本金，并需按照相关规定执行。这一规定为特许经营项目提供了更多的资金来源，扩大了项目的融资渠道，有利于项目的顺利实施和运营。
【公开竞争选择特许经营者：确保选择公平公正】
为了确保特许经营者的选择公平公正，新机制规定特许经营者的选择应采用公开竞争方式，并根据项目运营方案、收费单价、特许经营期限等标准进行选择。这一规定旨在提高特许经营者的选择质量，保障项目的顺利实施和运营。
【特许经营者权益保障：激励其降本增效】
为了激励特许经营者降低成本、提高效率，新机制下特许经营者在保障项目质量和服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率和创新等方式产生的效益应归其所有。例如，“特许经营者在保障项目质量和产品服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。”这一措施旨在提高特许经营者的积极性，实现项目的双赢局面。
【投资项目管理程序：确保项目合法运营】
特许经营项目的投资管理应按照相关法规和规定进行审批或核准，实施机构应协助特许经营者办理相关手续，保障项目的合法运营。例如，“政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。”这一规定旨在确保项目的合法性和规范性，提高项目的运营效率和质量。
【新增TOT相关约定：拓展项目实施方式】
新机制下，特许经营可以采取多种方式，如投资新建或改扩建后移交政府，或者将已建成项目转让给特许经营者等方式。这一举措旨在拓展项目的实施方式，提高项目的灵活性和效率，促进项目的顺利实施和运营。
02 新机制的展望与民营企业要求
在2014年之前，PPP被视为一种小众模式，主要应用于市政BOT领域。然而，自2014年起，PPP开始蓬勃发展，并逐渐成为基建领域的主流模式，直至2018年达到顶峰，当年新入库项目达5.8万亿元。
自2019年开始，PPP项目规模逐渐下滑，从当年的2.2万亿下降至2022年约1.2万亿。与此同时，专项债成为新的主流资金来源，从2018年的1.35万亿增至2023年的3.7万亿。
在新机制下，PPP将重新定位为精品项目。根据《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年11月报》推算，全国PPP管理库新增规模约1.2万亿，其中使用者付费项目约占10%，市场空间约为1200亿元。专项债规模也在稳步增长，2022年为3.45万亿，2023年为3.7万亿，2024年预计将达到3.9万亿，这也将进一步挤压新机制下的PPP项目。因此，新机制下的PPP不再是万能解决方案，而是对民营资本的一次试金石。
（一）民营企业探索的挑战
新机制下的PPP项目面向民营企业，但项目规模是否仅限于每年约1200亿仍存疑。115号文列示的“支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单”突显了挑战：铁路、收费公路、轨道交通等大型项目主要由国有企业主导，而物流枢纽、机场物流项目则由地方交投、机场集团主导。另一方面，新型基础设施和运作成熟的污水处理等项目在新机制下的适用性仍有待观察。未来或许鼓励民营企业在清单外的领域探索特许经营模式。
（二）提高的要求
在项目实务中，政府投资项目和新机制PPP有着不同的立项流程。政府项目通常先立项再筹资，而新机制PPP则要求先编写特许经营方案，这意味着PPP项目不再是“着急”的项目。在当前专项债发行稳步增长的背景下，各地要求提高项目储备力度，并加快项目立项流程，以争取资金或直接授权给地方国有平台。因此，民营企业参与PPP项目需更早获取项目信息，提出吸引力的特许经营方案，强调自身优势，以获得项目参与的机会。
（三）项目选择的精准性
政府不再像过去那样主动公布项目清单，而是更为精准地选择项目。政府首先挑选适用于预算内和债券资金解决的项目，然后由地方国有平台承接或与央企合作承接。因此，剩下的项目大多具有较高的技术难度或运营收费难度。这意味着民营企业需要更积极地获取项目信息，提出符合项目需求的方案，以赢得项目的参与机会。
三、展望与期待
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