过去一年，国家相关部门在全国范围内大力推广PPP模式，各地纷纷上马PPP项目，这些项目大多属于狭义PPP的范畴，即采用政府与私人资本组成特殊目的公司（SPV）的方式。虽然，近日出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金76号文）规定关于PPP合作不应作狭义理解，合资设立SPV公司不是必须的；同时，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）关于推广使用PPP合作模式的条文也明确独资或合资均可，取决于双方如何约定；但由于现阶段上马的PPP项目大都属于试点项目，很多地方政府出于合规性的考虑，倾向于采用合资公司的形式也不难理解。

　　在具体的PPP项目实践中，政府常常会指定一家单位与选定的社会投资人成立合资公司，合资公司的股权结构也是五花八门。在新一轮PPP热潮中，如何合理设计合资公司股权结构、实现既能监管社会投资人又能约束政府职权的目的，也是近期热议的话题。笔者认为在设计股权结构时，对于政府是否持股应考虑以下4个方面的因素。

　　监管环境的情况

　　根据目前PPP政策的导向，政府持有项目公司股份，有些部门转变为运营者参与到项目实施中，这就能在项目过程中有效地约束社会资本的行为。同时，政府承担一定责任，减少社会资本在运作项目过程中的压力。以前的PPP项目中大多是社会资本成立项目公司独立运作项目，政府负责监管，虽然达到了简政、提高办事效率的目的，但是双方扯皮的现象也比较多，如投资人抱怨地方政府不及时付费，有的社会资本存在不诚信问题等。

　　当前，PPP模式推广已成为国家战略，各部委正致力于推进相关政策的制定，构建一个全面系统的PPP法律体系，指导并促进市场环境的健康、有效发展。如果问题都能通过不断出台的政策逐步解决，政府对内、对外的监管环境优化了，市场化的进程完善了，那么政府是否持股更多的是资金筹措能力的问题，而不是政策和法律等监管层面的问题了。

　　项目所处的环境

　　在实践操作中，不少PPP项目会采用政府持股的方式，但是否控股则需要对项目所处环境进行综合考量。

　　第一是政府债务压力的问题。地方政府债务普遍存在，且有愈演愈烈的趋势，在新的PPP项目需要投入资本金时不得不考虑这个问题。因此，政府在资金合理配置的前提下，根据具体项目的投资接受能力来选择，资金充裕的可控股，资金不足则以参股方式为宜。

　　第二还是监管的问题。公用事业领域本就是政府职责的一部分，政府应在政策制定、管理控制、规范市场行为等方面发挥作用，让社会资本更多地发挥其技术和运营优势，才有利于企业发挥专长，提供更好的服务，实现资源更优化的配置。

　　行业对社会资本的特殊限制

　　如果查阅亚洲开发银行编制的《公私合作（PPP）手册》会发现，全球范围内采用PPP模式的项目几乎覆盖所有的基础设施行业和新城开发项目。而我国《外商投资产业指导目录》（2015年修订）中规定，有些可采用PPP模式的行业必须中方控股，比如电网的建设、经营；城市人口50万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营；铁路旅客运输公司；增值电信业务（外资比例不超过50%），基础电信业务（外资比例不超过49%）等。随着越来越多的国外投资者关注并进入我国的基础设施行业，在特定行业的具体项目中，如果引入的是国际资本，出于合规性要求应考虑政府控股。