垃圾分类，从提出到鼓励再到强制——到2020年底，实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率要达到35%以上

17年前，仅有北京、上海、广州、深圳等8个城市被定位为垃圾分类收集试点城市。

17年后，试点城市范围扩大至46座城市，包括直辖市、省会城市、计划单列市和住房城乡建设部等确定的第一批生活垃圾分类示范城市。垃圾分类并不是新鲜话题，但是多年来的实践证明，我们的垃圾分类推行乏力，用“原地踏步”来评价也不为过。

一位业内专家曾这样批评，“垃圾分类从来没有说不重视，关键是口头重视、文件重视跟实际重视是有很大差距的”。

但这一次，不再是简单地扩大试点范围。

前不久，国家发展改革委和住房城乡建设部联合印发了《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《方案》），明确提出到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在上述实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。

《方案》也明确提出，实施生活垃圾强制分类的城市要结合本地实际，于2017年底前制定出台办法，细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求。

从鼓励到强制，国家层面高度重视垃圾分类工作，这从去年底习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上的讲话中可见一斑。

习近平总书记强调，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全面参与、城乡统筹、因地制宜的分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。

“垃圾分类最早可以追溯到1957年，北京市率先提出‘城区将分类收集垃圾’的构想，开创了我国垃圾分类的先河。”北京环境卫生工程集团有限公司总经理张农科接受本刊专访时指出，我国是世界上最早提出垃圾分类的国家之一。

在张农科看来，这60年，我国垃圾分类大体上走过3个阶段。

第一个阶段，是以资源回收利用为目标导向的分类阶段，从1957年开始到上世纪80年代供销社体系退出废旧物资回收市场结束。

“这一时期，供销社体系主导的废旧物资回收，客观上起到垃圾分类的作用。能回收利用的由供销社体系统一回收，称为废旧物资；不能回收利用的由市政环卫部门统一回收，称为生活垃圾。”张农科说，由于当时社会物资短缺，供销社体系在回收废旧物资时，会支付一定的费用，废旧物资交易费用对生活补贴补助作用还是明显的，公众参与废旧物资回收的热情很高。

正是因为供销社体系所扮演的主体角色，以及其遍布城乡的网点布局，形成了废旧物资的回收网络，废旧物资回收和生活垃圾收运形成一个有机整体，两个网络并行运转，互相支撑，体系健全，客观上起到了垃圾分类的作用。

第二个阶段，是以市场自由调节为主的垃圾分类阶段，从上世纪80年代我国从计划经济正式向市场经济转型、供销社体系退出废旧物资回收市场开始，到本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市结束。

这一阶段，随着流通领域的改革开放，物质条件的改善和自由市场的兴起，原有的统购统销体系退出历史舞台，废旧物资价格市场逐步放开，一大批个体小商小贩和“拾荒者”开始进入到废旧物资回收领域，自发形成了由分散于城中流动回收点和集中于城郊集散分拣点构成的垃圾分类体系。

小商小贩和“拾荒者”逐渐成为废旧物资回收的主体，一定程度上通过市场调节的手段实现了垃圾分类。但问题也随之而来，小商小贩和“拾荒大军”把所谓“值钱”的废旧物资分出来，“不值钱”的要么低价出售给工业小作坊，要么随意丢弃，造成“垃圾围城”或又混到生活垃圾中。

张农科说，这一阶段，政府这只“看得见的手”关注度集中在生活垃圾处理领域，废旧物资回收过度依赖市场这只“看不见的手”，造成废旧物资回收网络与生活垃圾收运网络出现脱节。虽然两网并行运转，但两网的内在联系已然割裂，两个体系之间开始出现不协调，自发形成的垃圾分类组织体系在市场自由调节下逐渐失灵。

第三个阶段，是以方便末端处理为目标的分类探索阶段，从本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市至今。

这一阶段主要有两个特征，一是受大宗商品行情影响，废旧物资市场价格不断走低，流通领域的税赋、人工、物流等成本不断上升，城市生活成本也不断提高，倒逼小商小贩和“拾荒大军”从废旧物资回收领域逐步退出。

二是近些年电商的快速发展以及人们对商品和快递包装的更高需求，进一步导致废旧物资产生量激增，废旧物资回收网已难以承担垃圾分类的主体功能，产生的大量垃圾必须由环卫部门负责的生活垃圾网来收集处理，大量废旧物资混入生活垃圾，导致生活垃圾末端设施超负荷运转。

张农科说，这一阶段，不仅垃圾产生量呈现快速增长趋势，而且垃圾组分越来越复杂，有害成分不断增多，废旧物资的环境污染属性越来越突出，垃圾处理难度越来越大。

在张农科看来，这个时期搞垃圾分类，主要目的已经发生了根本变化，不再以“俭省节约，重复利用”为主，而是从保障城市运行安全、加强城市治理角度出发，以确保现代化的环卫基础设施有效运行为主要目的，因此前端无论是几分法，都是为了方便末端处理。

随着城市化进程加快，“垃圾围城”现象日益凸显，很多地方都在探索垃圾分类模式，比如说两分法、三分法、四分法等，但始终没有找到适合我国国情的垃圾分类模式。

这么多年来，垃圾分类举步维艰，问题到底出在哪儿？

垃圾分类推行乏力，根源在哪？

以法治思维推动垃圾分类力度不够，政府与市场边界不清晰，政府职能需要转变

从1957年北京市率先提出“城区将分类收集垃圾”的构想，开创了中国垃圾分类的先河，到本世纪初北京等8个城市被定位为垃圾分类收集试点城市，再到今年《生活垃圾分类制度实施方案》的出台，难登大雅之堂的垃圾一直牵动着城市的神经。

北京环境卫生工程集团有限公司总经理张农科接受本刊专访时指出，垃圾分类推行乏力的主要原因有4点。

首先是垃圾概念出了问题。“国际上，垃圾是对所有城市固废的统称，垃圾分类是针对所有城市固废的分类。而在中国，无论是在政策法规里，还是在制度文献中，垃圾都特指生活垃圾，不包括废旧物资、电子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、医疗垃圾等。60年来，这个概念一直没有变。”张农科说。

实际上，生活垃圾仅占城市固废的一小部分。以北京市为例，每年除了产生800多万吨的生活垃圾，还有950万吨的建筑垃圾、500万吨的废旧物资、250万台的电子废弃物、7万吨的地沟油、2万吨的废机油以及49种危险废弃物没有得到全量分类收集处理。

张农科解释说，垃圾概念的内涵是动态变化的，随着经济水平的提高而不断扩大。从分类的角度看，真正实现习近平总书记倡导的“四个分类”，就必须把整个城市固废纳入分类范畴。“所以从根本上说，是我们过去垃圾概念出了问题，既不全面，也没有考虑到垃圾内涵的动态变化。”

其次是管理体制出了问题。“正是因为对整个城市固废在概念上的分割，导致现行城市固废管理体制呈现‘九龙治水’的局面。”张农科告诉记者。

第三是运行网络出了问题。张农科告诉记者，“经济基础决定了垃圾分类模式。过去，废旧物资具有商品属性，在供销社体系有力支撑下，废旧物资回收网与生活垃圾收运网天然地成为一个有机整体。随着经济基础的改变以及供销社体系的退出，废旧物资回收网络的主体功能逐渐削弱，两网之间出现脱节，割裂运行，加重了城市固废体系的运行负荷，导致垃圾问题频发”。

最后是法规体系出了问题。在张农科看来，垃圾分类始终未形成可复制推广的全国经验，一个重要原因是法规体系还不健全。尽管近年来，政府越来越重视垃圾分类工作，出台了很多文件，但没有从根本上改变过时的垃圾分类模式，该强力推动、强制执行的，还不够有力，该放开管制、积极购买服务的，还犹豫不前。

张农科告诉记者，这主要表现在以法治思维推动垃圾分类力度不够，政府与市场的边界不清晰，政府职能需要转变。比如，在法律意义上，垃圾概念界定不清，范围狭隘，法治强制的刚性不足，特别是对造成垃圾分类“二次污染”问题违法不究、执法不严。再有，受法律和行业壁垒限制，政府没有打通分类投放与分类收集的通道，导致垃圾运输车进不了居住小区而造成垃圾混装混运现象的出现。

事实上，垃圾分类是一个系统工程，涉及分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，其中任何一个环节“掉链子”，分类效果都会大打折扣。

清华大学环境学院教授刘建国此前参加“2017生活垃圾处理论坛”时表示，“没有垃圾处理设施，就不要谈垃圾分类。前端分类模式必须要有配套的后端处理设施，否则分类出来的垃圾没地方去，最后都进入填埋场，那么先分后混的局面就不可避免，分类收集只能是做表面文章，分类投放既无意义也无可能。这就是后端决定前端。”

同样，前端还制约着后端。“前端分类投放的效率如何，也会影响后端分类处理设施能否正常运行。”刘建国表示，我们国家已经走过了后端决定前端的阶段，只要慢慢磨合，会逐步形成良性循环。

目前，北京有很多小区已经设置了垃圾分类回收箱，但垃圾分类的重要性并没有深入到每个家庭中，很多居民为方便，把垃圾混放在一个垃圾袋里，走到垃圾桶随手一扔，很多小区的垃圾分类流于形式。

说起垃圾分类，家住北京市大红门建欣苑三里小区的陈先生深有感触，“一开始还比较认真，区分不同垃圾然后投放到对应的垃圾桶内，可后来发现，环卫车运送垃圾时，一股脑地倒在一起”。

陈先生所说的“先分后混”现象，并不是个别现象。

一位业内专家在参加一次研讨会时，当提问者问起他本人日常垃圾分类情况时，他如是说，“我买了几个垃圾桶，认认真真在家里做垃圾分类一个月，后来偶然一个机会发现垃圾车混运垃圾，瞬间崩溃，一个多月的努力都是无用功”。

针对上述垃圾分类遇到的问题，张农科指出，分类投放、分类收集、分类运输的前提，是生活垃圾收运网和废旧物资回收网实现深度融合。如果垃圾分类在两张网上进行，普遍垃圾分类制度就建不起来。

他建议，加快推进生活垃圾网与废旧物资网“两网融合”，将废旧物资回收纳入垃圾分类体系。这样一来，前端可以实现对分类投放、分类收集的全口径管理；中端可以在一张固废物流网上实现分类转运，节约物流成本，提高物流效率；末端，随着园区化处理模式的构建，无论是废旧物资还是生活垃圾，都将进入不同处理设施进行分类处理。

探索两网融合模式

《生活垃圾分类制度实施方案》明确提出，建立与再生资源利用相协调的回收体系，推进垃圾收运系统与再生资源回收利用系统的衔接，建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的交投点和中转站。

据了解，两网融合是指城市环卫系统与再生资源系统两个网络有效衔接、融合发展，突破两个网络协同发展不匹配的短板，实现垃圾分类后的减量化和资源化。

去年，中国再生资源回收利用协会专家组经过实地调研，总结出了两网融合的六大模式，即环卫企业向后端延伸模式、环卫回收一体化模式、分布式处理模式、再生资源企业跨界转型模式、政府全面介入模式，以及单品种全产业链模式。目前，前3种模式取得良好实践。

环卫企业向后端延伸模式

这一模式是由环卫企业介入垃圾分类、可回收垃圾回收、资源再生利用，打造垃圾全产业链条。北京环境卫生工程集团有限公司（以下简称“北京环卫集团”）是典型代表之一。

北京环卫集团总经理张农科告诉记者，经过多年的“大环卫、全覆盖、一体化”探索，北京环卫集团形成了具有首善要求、首都标准的“京环模式”品牌，即“1网+N园立体网络化的运营体系”。

“京环模式的内涵是一体化大环卫服务。由单一生活垃圾的收集、运输和处理，转型为整个城市固废的收集、运输和处理。”张农科告诉记者，与传统环卫服务相比，一体化大环卫服务破解了“城市拾荒”“垃圾分类”“多头交叉作业”等难题，可实现多种废物齐收共管和环卫服务全覆盖。

据了解，一体化大环卫服务模式可以优先实现四个方面的服务延伸：一是清扫保洁服务由单纯的道路清扫保洁，延伸为“包括墙到墙范围内的路面保洁、绿地保洁、交通设施清洗和市政设施清掏等综合清扫清洁服务”。

二是收运服务由单纯的生活垃圾收运，延伸为依托固废收运体系，实行“包括废旧物资在内的多种废物统收统分”，垃圾收运网升级为固废物流网。

三是处理服务由单纯的生活垃圾处理，延伸为“园区化的多种废弃物协同分质处理”。

四是环卫服务对象由单纯向政府提供服务，延伸为向全社会提供环境综合服务。

目前，北京环卫集团已初步形成布网、收购、增值、集运、处置于一体的两网融合运营服务模式。还成立了两家专业从事垃圾分类业务的全资子公司，在垃圾源头实施以干湿分离为重点，宣传教育与二次分拣互补的垃圾分类模式，率先在全国建成垃圾分类和废旧物资回收统一运营的模式。

环卫回收一体化模式

启迪桑德环境资源股份有限公司（以下简称“启迪桑德”）提出“环卫回收一体化”方案，将垃圾分类、再生资源回收、环卫一体化等环卫相关要素整合，为政府提供一体化的解决方案。

启迪桑德新环卫总经理助理崇忠义表示，启迪桑德新环卫的两网融合，是业务领域的融合和线上线下的融合。在线上，启迪桑德设置了互联网环卫云、微信端和App等开放入口，再通过线下环卫网络和再生资源回收网络的整合，实现线上线下的互通。

崇忠义向记者介绍，以规范性、创新性、参与性为原则创立的“优化三分法”，正是启迪桑德倡导的高效垃圾分类模式。这种模式通过桑德环卫多业协同的充分实践，从设置社区便民服务站引导全民参与，到将生活垃圾分类与再生资源回收“两网融合”，通过物联网、大数据等技术增强用户参与度和体验度，再与第三方企业合作实现互惠互利，最终开辟出“环卫+分类+再生+物流+社区服务”五位一体的业务模式，贯穿了垃圾的全路线，覆盖了居民生活的每一个环节，使垃圾分类不再是单一的分类，而是成为具有创新、融合、技术、合作、开拓的整体模式。

启迪桑德董事长文一波曾表示，在多业协同的产业布局下，启迪桑德未来将要实现桑德环卫1000亿元市值、桑德再生年收入150亿元的目标。

分布式处理模式

分布式处理模式，是指前段实现干湿分类，中端利用环卫系统的垃圾压缩房和中转场进行改造升级，就近分散处理厨余垃圾和可回收垃圾，变垃圾集中处理为分布式处理。

深圳市英尔科技有限公司（以下简称“英尔科技”）总经理李海涛告诉记者，英尔科技按照实际垃圾的投放频次和垃圾价值将垃圾分为高频高值垃圾、高频低值垃圾、低频高值垃圾、低频低值垃圾4大类。

目前，英尔科技主要收集处理高频低值垃圾，即厨余、塑料等居民每天都会产生但回收价值低且操作难度大的垃圾，此类垃圾目前没有专门的处理渠道。

社区中，英尔科技把垃圾干湿分类，并采用“高频定点、低频定时”的收集模式，“这种收集方法符合居民投放习惯，利于分类活动的进行，并且方便企业收集，利于管理”，李海涛说。

收运过程中，英尔科技采用分类收运和减量化工艺对垃圾进行分布式减量处理，利用原有转运站的场地，对转运站进行改造升级，将原有的城市生活垃圾集中处理改为分布式源头减量。“经过一年多实践，厨余垃圾减量率可以达到77%。”李海涛告诉记者。