生活垃圾大型中转处理设施的运营监管

2002年9月，经国务院同意，国家计委、建设部、国家环保总局研究制定了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》。《意见》强调，为推进新建垃圾处理设施积极创造条件，引入竞争机制，鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资参与建设运营。特许经营对推进垃圾处理产业化的意义，就当前来说，主要在于加快垃圾处理设施建设速度和提高运营管理水平。上海市政府批复的《上海市固体废弃物处置与发展规划》正在抓紧实施之中，预计未来几年将是上海垃圾处理设施（包括若干垃圾焚烧发电厂、生化或堆肥场，以及大型中转设施等）建设的高峰期，随着市容环卫行业体制改革、机制转换，政企、政事、事企、管理和作业分离的进程加快，生活垃圾大型中转、处理设施的投资主体多元化、运营主体企业化、运营管理市场化的产业发展新格局将逐步形成。
垃圾处理服务不具有自由市场运作动力，它具有公共物品的属性。也就是说，从一般意义上讲，垃圾处理服务不具有特定的购买者，而又是社会所必须的服务，具有自然垄断的特征。传统的经济理论认为自然垄断产业应该由政府直接投资，实行垄断经营。但政府垄断经营往往导致企业缺乏竞争动力，倾向于由政府增加投入而不是提高生产效率来体现效益。随着经济的发展和人民生活水平的提高，社会对这种公共产品的质量和提供效率要求越来越高。打破自然垄断状况，引入适度竞争，既减轻政府直接投资压力，又提高垃圾处理设施的运作效率，成为垃圾处理产业发展的必然趋势。
在这种产业格局中，政府通过特许经营建立与企业的关系，企业通过设施建设和运营，具备提供垃圾中转、处理服务的能力，扮演服务提供者的角色，在获得政府允许提供此类服务的特许情况下，获取适当的收益。而政府扮演服务购买者、运营监管者的角色，使特许经营行为得到规范。即是说政府不直接提供服务，而是购买服务，并通过运营监管，保证服务水准。
在特许经营行为中，政府监管是多层次、全方位的，包括对设施规划、设计、建设、运营等，根据政府是否参与投资，监管的深度也存在差异。对大型生活垃圾中转、处理设施的运营监管，分为法律监管和合同监管。本文分别就法律监管和合同监管的主体、依据、内容、形式等问题作一探讨。
一、法律监管
法律监管指政府职能部门依据法律法规的规定，对企业运营是否符合法律法规规范要求进行监管。由于法律法规对企业的运营作出的规定是多方面的，政府对企业运营的监管也是多方面的。比如税务部门对企业纳税情况的监管、工商部门对企业注册登记等情况的监管、劳动监察部门对用工情况的监管、社会保险部门对企业缴纳社会保险费及为职工办理社会保险情况的监管等。这些监管对所有的企业具有共同性。对生活垃圾大型中转、处理设施的监管，主要是企业运营是否符合环境保护和环境卫生方面的法律、法规、规章及标准等。如填埋场在运营过程中是否达到国家规定的填埋场技术标准，渗滤水处理是否达标排放等。
1.监管主体。法律监管的主体应当是政府职能部门，可以是管理部门，也可以是专业的执法部门。对生活垃圾大型中转、处理设施的监管主体，首先是市容环境卫生管理部门，同时环境保护部门也应该对运营过程中的环境指标进行监管。
2.监管对象。所有生活垃圾中转、处理设施的运营均应纳入法律监管的范畴。举例说，如果在某些特定的区域，如保税区、特定的大型厂矿，生活垃圾的中转、处理由该区域的主管当局承担，政府对这些设施运营的监管主要体现在法律监管，不能因为这些设施不是政府投资建设或不需要政府的补贴而不履行法律监管的责任。
3.监管依据。法律监管的依据是国家和地方颁布的有关生活垃圾法律、法规、规章和标准等。目前，生活垃圾大型中转、处理设施监管的依据主要包括：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》；《上海市市容环境卫生管理条例》；生活垃圾填埋污染控制标准GB16889-1997；城镇垃圾农用控制标准GB8172-87；城市环境卫生设施设置标准CJJ27-89；城市垃圾转运站设计规范CJJ47-91；城市生活垃圾堆肥处理技术规范CJJ/T52-93；生活垃圾焚烧处理工程技术规范CJJ90-2002；生活垃圾卫生填埋技术规范CJJ17-2001；城市垃圾转运站运行维护及其安全技术规程CJJ/T86-2000。
随着经济、技术的发展，将逐步建立起完善的法律法规、标准规范体系，提供充分的法律监管依据。
4.监管特征。法律监管具有以下几方面的特征：（1)法定监管——法律监管严格依据法律法规、规章或标准等要求，监管具有法定的特征，是政府职能部门依法采取行政、法律手段所进行的监管。（2）结果监管——法律监管实质是一种结果监管，是对企业在运营过程中遵守法律规定的结果进行监管。比如焚烧厂尾气处理的监管，从法律监管的意义上，关注的是尾气处理是否达到国家规定的排放标准，二恶英是否超标等。(3）抽查性——法律监管具有抽查性，虽然近年来由于科学技术的进步，在环境污染检测方面实时监控已经在某些场合得到应用，但总体上讲，法律监管仍然是一种间断性、抽查性的监管。（4)单向惩罚性——法律监管的结果具有惩罚性，这种惩罚性表现在行政强制或行政处罚，包括罚款、责令停产、吊销执照等，由于只有政府具有这种权力，所以是单向惩罚性。比如垃圾生化处理厂渗滤水处理不达标，环保部门可能责令整改的同时，处以一定的罚款。

二、合同监管
合同监管是对企业履行合同情况的监管。由于企业通过特许经营获得提供生活垃圾中转、处理服务的合同，政府将根据合同约定的条件给予适当的补贴，因此需要对企业的运营情况进行监管，从而保证所提供的服务符合合同的约定。
1.监管主体。生活垃圾大型中转、处理设施的运营过程中，运营方和服务购买方均关心服务的质量，企业作为运营方关注服务质量是为了获得长期的合约，同时服务质量达不到合同的约定，就有可能受到扣款的惩罚，所以具有改善服务质量、提高服务水平的内在和外在动九政府作为服务购买方关注服务质量，是为了使所获得的服务与所花的代价相称。因此，不论是企业还是政府，均希望生活垃圾大型中转、处理设施的运营得到监管，从而减少双方就合同履行情况所产生的争议。合同的监管包括政府对合同的监管和双方对合同的监管，两种监管的主体不一样。
2.政府对合同的监管。生活垃圾大型中转、处理设施的运营具有一般经济合同不同的特征，它不是一种纯粹的市场行为，政府作为社会公共利益的维护者，和企业在市场中的主体资格是不对称的。政府有理由关注合同的执行情况，以保证公共利益得到维护。政府对合同的监管主体应该是政府，既可以是代表政府签定合同的部门，也可以是具有中介性质的政府职能延伸部门，如废弃物专业管理部门。当然，政府亦可以委托具有能力的社会中介机构来承担监管工作。适应当前政府职能转变和机构改革的趋势，在实际的操作中，建议由具有中介性质的政府职能延伸部门负责具体的合同监管工作，在取得监管经验以后，再逐步过渡到由独立的中介机构来承担。政府对合同的监管也不是单方向的监管行为，在运营过程中发现有与合同条款规定不符的问题，应及时与运营方进行沟通，共同认定违约的事实。
3.双方对合同的监管。理论上讲，双方对合同监管的主体，应当由与合同双方均没有利益关系的，但得到合同双方共同认可的独立第三方承担。在设施的运营过程中，双方可以根据合同的标的和履行合同的难易程度商定是否需要引入独立的监管第三方。一般情况下，如果政府对合同的监管建立在双方经常沟通并共同认定事实的情况下，用不着引入监管的第三方。当然，对某些具体的技术问题，如渗滤水的测试，在合同履行的过程中商定共同认可的检测单位，实质上也是独立第三方监管的形式之一。
除此而外，对合同双方在合同履行问题上存在的争议，还可以通过法律的途径获得解决。
（1)监管对象。合同监管的对象为具有合同行为的生活垃圾中转、处理设施的运营。也就是说，对政府采取特许经营形式，与企业签定运营合同，给予企业适当的补贴，作为对企业提供中转、处理运营服务的购买。因此，未与政府签定相应的合同，不需要政府给予适当补贴的生活垃圾中转、处理设施的运营，不应作为合同监管的对象。
（2）监管依据。合同监管的依据是政府与企业所签定的生活垃圾大型中转、处理设施运营合同。对合同监管而言，合同条款未作约定的，对政府和企业均不具有约束力。由于现在正处于垃圾收运处理企业转制的过程中，政府对生活垃圾大型中转、处理设施的管理带有比较浓厚的计划体制色彩。因此，政府严格依据合同的约定行事的观念转变具有现实的意义，否则监管就可能转变为一种过去习惯的行政管理。这既不利于垃圾处理产业的发展，也不利于政府职能的转变。
（3)监管特征。不论是政府对合同的监管，还是双方对合同的监管，均具有以下几方面的特征：
①约定监管——监管依据的约定，即是说就监管的内容、形式、频率等问题也应该在合同中得到约定，超出合同约定范围的，不能作为监管的依据。②过程监管——对生活垃圾大型中转、处理设施运营的合同监管，实质是一种运营过程的监管，是对双方在设施运营过程中对合同遵守和履行情况进行监管。③持续性——合同监管具有持续性，由于生活垃圾中转、处理过程的连续性，每天均需要进行作业，所以不同于法律监管的抽查性，合同监管具有连续性的特征。这就决定了合同监管在实施过程中，有必要引入驻厂代表制度。④双向惩罚胜——合同监管的结果也具有惩罚性，这种惩罚主要是对合同违约方的惩罚性措施。即可表现为法律意义上的解除合同或中止合同，更多地还表现为依据合同的罚款。对政府而言，可能因为违约支付更多的补贴而对企业而言，违约带来的直接后果可能是从和约规定的补贴中扣除相应的罚款，严重的可能被取消下一次通过投标继续获得运营权的资格，甚至立即被中止履行合同。
（4）监管内容。在生活垃圾中转、处理运营过程中，监管主要包括如下三方面的内容：一是垃圾中转、处理量。这是计算补贴费用的主要依据，因此要通过监管保证计量的客观、准确和公正；二是垃圾中转、处理的操作规程。比如合同如果规定垃圾车离开中转站时需要进行清洗，以保持垃圾运输车的整洁，同时也杜绝垃圾运输车对道路的污染，因此要对此要求是否得到落实进行监管；三是环保指标。各种环保指标，包括污水、地面水、地下水、大气、噪声、粉尘等监测频率、取样方式、测试方法等是否符合合同的规定。三.合同监管的实施
这里主要讨论政府对合同监管的实施。
1.实施驻厂代表制度。向需要监管的生活垃圾中转、处理设施派驻驻厂代表，由驻厂代表负责日常的监管事宜，同时企业在运营过程中有什么困难或问题，可以通过驻厂代表进行及时沟通。驻厂代表职责：（1)监督合约的执行，并检查是否按照合约规定运营。（2）就违反合约条文的事宜，向运营方发出通知，并提出警告。（3）进行并督导各类有关污染源和污染处理设施的调查及巡查工作。（4）编制各项环境及污染源监测计划，并处理实地调查及检测所得的资料。（5)就政府补贴款项的计算事宜提出初步的意见，并分析有关扣款情况。驻厂代表的管理为维护驻厂监管的公平性，避免长时间在某地进行监管受到运营方的“腐蚀”，应对驻厂代表实行定期轮岗制度，轮岗的周期为3个月至1年，最长不能超过2年。同时，应建立严格的驻厂代表廉正规范，一旦发现违规者，应及时进行严肃处理，取消驻厂监管的资格。
2.合同监管的分工。根据签定合同的主体不同，由市政府职能部门签定的生活垃圾中转、处理运营合同，由市级部门或单位派出驻厂代表进行合同监管由区政府职能部门签定的生活垃圾中转、处理运营合同，由区级部门或单位派出驻厂代表进行合同监管。为加强对生活垃圾中转、处理设施运营监管的统一管理，做到各区进行合同监管的内容、形式应统一，市级合同监管的管理部门应对各区合同监管实施业务指导。