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一、引言
党的十八大以来中央一系列重大决策部署，把生态文明建设放在事关全面建成小康社会更加突出的战略地位，十八届三中全会更是首次确立了生态文明制度体系，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务，提出建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。
制度主要具有引导、规制、激励和服务等功能，只有实行最严格的制度，才能为生态文明建设提供可靠保障。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“实行资源有偿使用和生态补偿制度，坚持谁受益、谁补偿的原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。为此，南京市认真贯彻落实党中央最新文件精神，以生态文明为发展导向，探索建立符合南京市市情的生态环境补偿机制。
二、南京市生态补偿机制实施背景
2016年，南京全市生活垃圾清运量及处置量日平均约7181吨/日。2014年前垃圾处理全部采用填埋方式，市级垃圾处理设施有水阁、轿子山、天井洼3座生活垃圾填埋场，总体存在无害化程度较低，垃圾资源化利用率不高，处理方式单一等问题。为提高本市生活垃圾的减量化、资源化和无害化水平，迎接2014年青奥会的胜利召开，南京市政府在广泛调研的基础上，明确以垃圾减量和发展循环经济为核心，在全市范围内强力推进垃圾分类，同步建设江南、江北两个环保产业园，全面提升南京垃圾处理水平。作为环保产业园核心项目，江南、江北生活垃圾焚烧发电厂项目于2011启动建设，经反复选址比较，确定江南、江北焚烧厂分别在江宁区铜井镇和浦口区星甸街道。
按照国外焚烧厂正常的建设流程，建设周期一般需要6-10年，但南京的2个焚烧厂建设刻不容缓、迫在眉睫，急需在2年内建设完成。面临着项目时间紧、任务重、手续办理、规划选址、征地拆迁等一系列棘手问题，为确保如期完成建设任务，南京市相关部门迎难而上、加快组织、倒排工期、抓紧推进，超常规地开展各项工作。为有效破解“邻避效应”，鼓励项目所在区、街镇做好基础设施建设和外围协调工作，南京市委市政府研究决策生态补偿机制，通过实施环境补偿，适当弥补周边地区因此导致的经济增长的损失，力争降低垃圾转运、处置过程中对所在区域及周边居民产生的各种负面影响，缓解由此引发的社会矛盾，维护社会和谐稳定。
鉴于此，南京市财政局、城管局等有关部门学习借鉴北京、上海等地的成功经验，充分考虑市属大型生活垃圾处置设施所在区（受偿区）的生态保护和发展机会成本，结合本市生活垃圾处置实际，研究制订了《南京市生活垃圾大型处置设施生态补偿暂行办法》（征求意见稿）。
三、建立生态补偿机制的必要性
一是市属环卫设施对周边地区环境质量、经济发展、民生改善、社会稳定等造成了不利影响，但设施所在区域没有获得合理补偿，因此当地政府、居民反响强烈，严重影响市属设施规划选址、建设和正常运营。有关区及街镇反映，现有垃圾填埋场对周边地区造成恶臭、水体、土壤、有害生物等环境污染问题，而焚烧厂排放烟气中的二噁英问题使公众担心，垃圾转运车辆抛洒滴露造成交通拥挤、噪音污染、恶臭散发等问题。由于环卫设施的存在，导致周边房价水平低于其他区域，资产价值受到影响，同时也影响了周边居民的就业安置和收入提高。由于群众矛盾的存在，社会稳定风险加大，增加了有关街镇的工作负担。
二是区县垃圾转运处置设施项目规划落地难，进展缓慢。由于垃圾导入对周边地区环境质量、经济发展、社会稳定有负面影响，同时市属设施对转运处置垃圾的收费仅考虑投资运营成本，未考虑对所在区域环境补偿。同时，外运至市属设施处置的综合成本比自建设施的综合成本低，不利于推进各区自行建设垃圾处置设施，造成本市现有市属设施超负荷运行，影响城市运行安全。
因此，必须尽快建立符合本市实际情况的生活垃圾大型处置设施区域生态补偿机制，对垃圾导入区，尤其是周边合理补偿，有利于促进形成垃圾设施与周边地区发展的和谐相处，促进垃圾导出区按规划自建垃圾转运处置设施，尽快形成本市“江南、江北、高淳三个环保产业园为主、多点结合”以及“焚烧发电为主，综合处理技术作补充”的垃圾处理设施新格局。
四、南京市实施生态补偿机制的实践
1、环境补偿机制释义。环境补偿机制，是以污染者付费、生活垃圾终端处理设施（焚烧厂、填埋场、餐厨、厨余厂等）所在区为受偿区，生活垃圾输出区为补偿区为原则，对进入市属终端处理设施的生活垃圾，缴纳一定数额的环境补偿费。补（受）偿以区一级政府为对象。但焚烧厂的飞灰、炉渣；市政污水处理厂的应急污泥；水域保洁垃圾；政府部门应急的专项处理物品等特殊垃圾不纳入环境补偿范围。
2、补偿办法。南京市围绕城建投融资财政体制改革意见，综合考虑生活垃圾处理费征收情况及垃圾处理设施建设和管理现状，为推动江南、江北环保产业园良性发展，深入开展垃圾分类和垃圾减量工作，促进环境平衡发展和社会和谐，按照“谁导出，谁补偿；谁导入，谁受偿”的原则，建立垃圾导出区对垃圾导入区的长效生态环境补偿机制；按照“导入越多，受偿越多；导出越多，补偿越多”的原则，构建按量定补的生态补偿机制。总的来说，即按照“谁受益谁付费”的原则，由产生但不承担垃圾处理的区为补偿区，向承担垃圾处理的受偿区按垃圾产生量每年缴纳一定的环境补偿费，统一收缴市财政，由市财政统筹安排。
3、补偿形式。目前国内最早制定垃圾环境补偿费的上海市确定为50元/吨，北京市垃圾环境补偿费标准为150元/吨，广州75元/吨，据悉上海市也计划调整到100元。南京市在实践中先后提出征收费标准可按30元/吨及50元/吨计算。经相关部门研究讨论，综合考虑到我市垃圾收费征收体制及收费情况，参照其他城市标准，南京市委市政府决定生态补偿机制标准暂定为50元/吨，今后根据实际情况再酌情予以调整。据此，以2013年南京市原市辖区各区垃圾量为计量单位，鼓楼等六区每年共需缴纳6560.37万元。其中，垃圾量最多的鼓楼区年缴纳1720.75万元，最少的建邺区也要年缴纳676.66万元。
附表1：鼓楼等六区环境补偿费计算表
经测算，相比各区财政收入增长幅度，各生活垃圾导出区因支付可能提高的环境补偿资金、垃圾处置费带来的财政负担情况总体增长幅度较小。原市辖区虽因人口基数较大，加之今后人口将继续较快增长，增加的环境补偿资金支出相对稍多，但占区级财政收入的比例仍然很小，区级财政可以负担。
4、《南京市生活垃圾中转和处置生态补偿暂行办法》主要内容。
（1）明确责任主体：市城管局负责该办法的组织实施和协调管理工作，统计核实各区生活垃圾处理量；市财政局负责生态补偿费的管理和核拨，牵头组织对生态补偿费支出的检查；受偿区负责设施周边市政配套、环境整治、生态补偿、群众关系协调处理等工作，并承担相关维稳责任。
（2）明确补偿标准：将生活垃圾送入市级大型生活垃圾中转和处置设施处置的区，需缴纳生活垃圾环境生态补偿费，缴纳标准为50元/吨。
（3）明确结算程序：每季度终了10个工作日内，市城管局将上一季度各区进入市级大型生活垃圾中转和处置设施处理的生活垃圾量及应缴纳的生态补偿费函告各区政府及市财政局。各区应在收到市城管局函10个工作日内，向市财政局缴纳生态补偿费。如不能按时缴纳，市财政局将通过财政体制统一结算。
（4）明确使用用途：生态补偿费专项用于市级大型生活垃圾中转和处置设施及周边地区的生态环境美化和整治，市政配套设施建设和维护，居民环境诉求补偿和协调，生态环保宣传和管理，其他生态补偿事项。
（5）明确设施范围：市级大型生活垃圾中转和处置设施是指江南、江北环保产业园；城南、江北垃圾转运站；市级垃圾填埋场、餐厨垃圾处理厂、厨余垃圾处理厂、粪便处理厂等。
5、各区意见反馈。
为进一步修改完善生态补偿暂行办法，市城管局牵头征询了各区的反馈意见。在各区反馈意见中，有的区提出，垃圾处理场处置相关费用由市级承担，因此区级不应该再负担垃圾中转和处置生态补偿费用；有的区提出，环境补偿征收标准“一步到位”提到至50元/吨，区财政的压力较大；有的区县提出，机关、学校、企业等单位产生的垃圾总量不应由区属地承担，尤其是军事机关有其独立的运行体系，其环境生态补偿应由垃圾产生单位自行缴纳或市相关部门按照其产生的垃圾量直接收取。
我们研究认为，尽管这些意见确实有一定道理，但本政策方案的针对性是标的十分明确。上述问题，市、区两级可从其他方面入手，统筹考虑、综合平衡之后加以解决。
五、国内外其他地区的做法
国内外不少地区，对生活垃圾处置这类的公益性项目，考虑到给所在区域及周边居民带来“负外部性”而进行补偿或回馈。
北京市对生活垃圾跨区处置收取经济补偿费。自2012年起，北京市垃圾产生区向处置区支付的经济补偿费标准从每吨100元提高至150元（支付垃圾转运站所在的区县15元，支付处置设施所在区县135元）。该经济补偿费，用于改善垃圾处置设施周边环境，不向设施周边居民发放现金补偿。上述政策出台后效果很好，各区县纷纷主动自建垃圾处置设施。
我国台湾地区，位于焚烧厂服务区内的各乡（镇）政府向县政府缴纳回馈金（1吨垃圾缴纳最高不超过200元新台币），再由县政府拨交焚烧厂周边一定范围内的乡（镇）政府使用，限定用于提升居民生活环境质量、提高教育文化水平、改善医疗保健条件、兴建与管理维护公共设施、补偿部分水费、电费等事项，并实行计划管理。如发生大规模居民陈情反对设施建设运营现象，则收回已拨付的回馈金。政策实施后，设施周边居民感到实惠，不再反对设施建设运营。
另外，日本在垃圾焚烧厂区内建造利用垃圾焚烧余热的温水游泳馆，以低廉票价向公共开放，或对垃圾处置设施周边居民提供各种优惠便利措施，推动设施与周边居民和谐相处。法国利用垃圾焚烧为周边居民供电、供暖。
总体来说，国内外其他地区为避免强化设施所在区域及周边居民将补偿与设施的存在挂钩，一般不采取现金支付、直接补偿给个人的方式，而是通过为设施所在区域改善生态环境质量、公共基础设施、提供公共服务等途径，为设施周边居民提供各种生活便利、减免公共事业开支等途径，推动设施与所在区域及周边居民建立和谐关系。这些做法通过多年实践，已经取得较好的效果，对于本市建立生活垃圾转运、处置环境补偿机制具有重要的借鉴意义。
六、关于生态补偿机制的一些思考
环境红利时代已结束，环境修复时代正开启。建设生态文明，建立系统完整的生态文明制度体系，既是全面深化改革的重要内容，又是加强生态文明建设的核心任务，完全符合我国当前和今后一段时期经济社会发展和深化改革的需要，符合人民群众的长远根本利益。
南京市在生态市建设工作中坚持把建立生态补偿机制作为一个重要的方面，在实际工作中研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生态补偿涉及到复杂的利益关系调整，目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。
诚然，和发达国家及国内一线城市相比，南京市在生态补偿机制实践上还存在很多不足之处。对此，南京市可借鉴国内外其他地区先进经验，依据对现行生态补偿办法的实施情况及反馈效果，从源头着手，分阶段、分步骤研究建立更符合南京市实际情况的生态补偿机制，逐步提高生态补偿费标准；并在实践中尝试成立生态环境补偿工作领导小组，定期或不定期对相关部门履行生态环境保护工作进行考核，对生态补偿项目进行绩效评价，并将考核评价结果作为生态环境补偿资金补偿的主要依据。
2015年1月1日，由南京市财政局、城管局制定的《南京市生活垃圾大型处置设施区域生态补偿暂行办法》开始施行。该暂行办法的出台，将引导南京市环保产业园建设向固废处理和绿色能源示范产业配套和集聚，推动环保产业园向废弃资源再生利用规模化发展的“城市矿产”基地和静脉产业为主导的生态工业园方向发展，为进一步提升南京市生态环境质量，实现经济社会可持续发展作出重要贡献。
2016年11月10日，《南京市生态保护补偿办法》施行，该办法明确提出重要生态保护区域包括生态红线区域、耕地、生态公益林、水利风景区，并对大宗固体废弃物处置所在区、生活垃圾等大型中转和处置设施所在区、跨区的江河流域区及重点河流所在区实施横向生态保护补偿。
结语：建立生态补偿机制，有利于不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与。各地在具体实施时可因地制宜，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化。（作者单位：南京市城市管理局城市管理费用征收管理处。）
参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
[2]上海市发展和改革委员会.关于研究制订《上海市生活垃圾跨区县转运、处置环境补偿实施办法》有关情况的汇报，2011年。
