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一、我国城市生活垃圾治理现状
城市生活垃圾的处理问题一直是困扰我国城市发展的难题。目前，城市生活垃圾总量正在以大约每年8%~10%的速度增加。据估计，2010年我国的垃圾年产生量将达到2.9亿吨；而2000年，生活垃圾中有机物含量为53.32%，无机物含量为6.68%，含水率为45.12%，容重为235公斤/立方米，已经达到了资源化的要求。形成强烈对比的是，目前我国城市垃圾处理率仅有50%，而真正达到无害化和资源化处理标准的比例不足10%，致使历年的堆存量高达66亿吨，不仅占用大量土地，而且造成严重的环境污染。因此，我国一方面面临着各种资源不断耗竭的危险，同时又有大量可再生资源被抛弃浪费。
我国城市生活垃圾处理现状是：经费方面，主要是财政拨款，外加卫生费，部分城市开始实行均量收费，然而，费率标准较低，收缴率低，所收费用不到处理费用的50%，导致了沉重的财政负担，也没有形成对垃圾制造者———生产企业和消费者的激励；从处理方式来看，80%的垃圾通过填埋处理，浪费了大量的可再生资源，产生了严重的环境后果，同时占用城市建设用地问题严重；从运作主体来看，以前的各级国营物资回收公司已呈逐渐萎缩趋势。许多进城打工的农民则成为回收废品的主力军，而这两条处理渠道都以经济利益为中心，容易造成二次污染，社会效益很差。
二、国内外关于垃圾收费制度的研究与实践
针对生活垃圾收费的各类政策工具都是基于“污染者付费”和“多排放，多付费”的思想，其目的在于使外部成本内部化。垃圾收费的依据是其运输和处理费用，而不是对环境的污染程度。早期的制度设计主要着眼于垃圾的排放者——居民，运用的经济手段主要包括：按量收费制度(unit pricing)、回收补贴制度(recycling subsidy)、押金返还制度(deposit-refund)等(Fullerton & wu，1995)。而近年来，则将垃圾处理的责任追溯到了消费品的生产者，认为他们也应该为垃圾的处理负担一部分成本。采用的经济手段主要有：产品生命周期评估(life cycle analysis，LCA)、最低回收品利用标准(recycled content standards，RCS)、预付处理费制度(advanced disposal fees，As)等(Walls & Palmer，2002)。也有学者对收费模式提出了新思路。Bowers(1997)利用“成本一收益”法对各种关于生活垃圾的处理方式进行比较后指出，源头减量要优于分类回收，而后者又优于各种终端处理方式，如卫生填埋、堆肥和焚烧等。Bowers(1997)认为，政府通过制定严格的法律、法规来加快居民消费模式的转变，以达到垃圾源头减量的目的对于解决城市垃圾问题可以起到事半功倍的作用。
目前，美国、比利时、丹麦等发达国家普遍实行的是计量收费模式，Miranda等(1994)通过对美国21个社区在实行按量收费制度前后垃圾排放量的对比分析发现，实行按量收费制度后，这些社区的垃圾排放量减少了17%~74%，而回收量则增加了128%。根据欧洲回收和再利用协会1998年的统计资料，比利时的Hain-aut省实施按量收费政策后第一年居民垃圾填埋量降低65%；荷兰的Ostzan垃圾产生量减少38%，填埋的垃圾减少60%；日本的Yono城可焚烧物减少13%；非焚烧物减少27%（Tom Tieten-ber，2000）。
同时也有资料显示，Jenkins(1996)通过收集14个城市(其中10个实行变动费用制)多年的月数据，计算出价格弹性等于-0.112。偏低的价格弹性说明，按量收费可减少垃圾排放量，但效果并不明显。因此，有学者提出实施从量收费后，垃圾排放量大幅降低是有其他原因的，如各种回收政策促进了回收渠道的畅通，使得垃圾减量得以实现。垃圾费与垃圾量成正比，可能导致非法倾倒，不但不能减少垃圾量，反而增加了清理成本。根据调查，美国弗吉尼亚州夏洛茨维尔市75名居民实行从量收费后，28%的垃圾减少量应归于非法倾倒。
三、基于减量化管理的治理模型
1.治理模型的设计理念
笔者所构建的城市生活垃圾收费与处理模型，其设计理念是政府引导与参与，企业执行，消费者决策。具体解读如下：在生态环境无法实现产权化和资源定价不合理的条件下，政府将作为这两个条件的代理人参与市场运作，所谓政府引导是指任何一项产品的生产与销售，最终都要涉及到消费之后的处理问题，因而在产品的销售环节根据产品的种类和设计特点，资源可利用程度和无害化处理的成本加收处理费用，成立处理生活废弃物专项基金。政府收取的处理费用可以看作是对生态环境无产权和自然资源定价不合理的一种矫正，同时也是促进传统线性经济转型的一种手段。由于处理费用将直接影响企业的生产导向，因而其定量设计问题非常重要。政府引导的重要性还在于专项基金的分配与使用，政府要制定一套生活废弃物的分类和处理标准指导专项基金的使用，形成对居民和垃圾处理企业的激励。
所谓政府参与是指政府要具体参与生活废弃物的处理过程。各个社区的垃圾回收站将发挥新的作用，回收站接收所有的生活废弃物：对按政策要求将日常生活垃圾合理分类的居民，用指向环保产品的购物券进行奖励，这块费用要与居民购买产品时支付的处理费用挂钩，并由专项基金支付；对大件的诸如电子消费品之类，除了对居民进行奖励以外，回收站将作为一个中转站成为生产企业逆向物流的末端。政府还要监督垃圾的堆放问题，对乱扔垃圾的居民进行惩罚性处罚。
所谓企业执行：一方面，指企业要执行政府所制定的处理费用政策，上缴处理费用，在销售环节将处理费用转嫁给消费者（此处“企业”专指生活消费品的生产企业），生产企业在将产品推向流通领域的第一个环节缴纳处理费用；同时企业又会对处理费用做出回应，企业会据此进行产品线的改变，产品设计的改变和生产技术的改变等。另一方面，指生活废弃物的回收与处理实行市场化运作，围绕专项基金的分配与使用和生活废弃物的再生资源化与无害化处理，将催生大量的生活废弃物回收与处理企业和一个庞大的就业群体。
所谓消费者决策是指消费者要对用途相同处理费用不同的产品进行选择，消费者要对消费之后的生活废弃物是否进行合理的分类处理以及是否请中介企业代为处理进行决策。消费者已经为生活垃圾的处理支付费用，是否接受激励将以消费者的收入水平和自觉程度而定。消费者的产品选择将影响生产企业的决策，其垃圾处理决策事关生活垃圾市场化运作的成败。从这方面讲，预收处理费用成立专项基金是一种次优选择。下图为具体的生活废弃物收费方式与处理路线，实线为实物路线，虚线为资金流，圆形代表消费者——消费者决策的作用，矩形代表生活废弃物处理企业——企业执行的作用，类矩形代表政府的引导与参与。
城市生活垃圾治理模型图
根据产品生命周期评价理论和控制点理论，将收费的切入点选在生产企业，做到了收费的全覆盖，对生产企业和消费者体现了公平性；相对于向消费者收费，交易数目大大减少，操作成本也大大降低；只要能够根据产品的种类和设计特点，资源可利用程度和无害化处理的成本制定出科学的收费标准，制定出科学的支付费用标准，同样也能够实现减量化和资源化的目标。
2.基于治理模型的政策配套
围绕专项基金的收取和分配使用需要大量的制度安排和调整，首先，处理费用的征收可以依附于产品税，向生产企业加收处理费用并不意味着总税负的增加和产品价格的上涨，这需要税收结构的调整，原先由财政支付的生活垃圾处理费用将由专项基金支付；其次，专项基金经费来源于生产企业，而分配却指向消费地，这需要建立一整套中央到地方的专项基金机构来分配资金；再次，专项基金的收取需要一整套关于各种商品的收费标准；最后，专项基金的分配需要制定一套完整的针对居民的垃圾分类奖励标准和针对垃圾处理企业的支付费用标准。以回收站为中心的垃圾处理流程，每个城市都要成立二至三级的垃圾回收站体系。每个居民小区设立基层回收站接收小区居民的生活废弃物，执行垃圾的分类积累和奖励居民的职能；每个街道建立一个大型垃圾回收站，承接基层回收站分类后的生活废弃物，并与垃圾处理企业进行交易，大型垃圾回收站具有独立核算的职能，按垃圾量和处理垃圾的成本规定支付给企业处理费用凭证，垃圾处理企业凭此凭证向专项基金的合作银行领取处理费。同时，由街道回收站负责辖区内街道上生活垃圾的收集和运输。由专项基金成立专职监督部门监督居民的乱倒垃圾现象和垃圾处理企业的垃圾处理情况，并建立信用档案。由专职监督部门成立垃圾处理巡视员库，以随机抽签的方式对接到业务的垃圾处理企业进行中期检查，处理费用的支付也在此基础上分批支付，以避免巡视员与处理企业串谋。
注：本文为上海大学硕士研究生科研基金项目：“静脉产业条件下城市生活垃圾收费制度研究”的部分研究成果。
参考文献略
