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长期以来，我国在垃圾治理上，对农村的重视和投入远远落后于城市。落后的垃圾治理基础设施与不断膨胀的污染负荷之间的矛盾日益突出，直接导致了农村环境问题的严重恶化。因此，加快建立农村垃圾治理综合机制，提高环境质量，不仅是当前农业和农村可持续发展的基本要求，也是实现我国城乡社会经济协调发展，全面建设社会主义新农村的重要举措。
一、我国农村垃圾问题的现状分析
（一）农村垃圾污染的现状描述
随着经济的发展，村民生活水平的提高，农村垃圾的数量开始迅速增长，导致农村生态环境日益恶化。大量的固体废弃物和垃圾包围着农村，直接影响村民生活环境，危及人体健康。鸡、鸭、狗等的开放式喂养，使得粪便随处可见。大量的工业废水以及生活污水未经处理直接排入河流，使得小溪小河变得又脏又臭。大量地膜的使用，又带来了“白色污染”，破坏了农田土壤结构，造成地力下降。总之，农村垃圾污染已日益严重。
（二）农村垃圾治理现状
我国农村垃圾处理设施明显不足，处理水平相当落后。目前，我国农村垃圾的处理主要采取单纯填埋、临时堆放焚烧、随意倾倒三种处理方式。据有关调研发现，目前，浙江省农村垃圾处理主要采取单纯填埋或堆放焚烧的方法，而在欠发达地区，89%的村则是随意倾倒。从垃圾处理的基础设施建设来看，短缺程度仍未得到根本改善。截止2003年，浙江省共有乡镇政府1334个，建有垃圾处理站的乡镇只有734个，建有率为55%。也就是说有近一半的乡镇没有垃圾处理站。浙江作为一个经济较为发达的省情况且如此，更不用说中西部经济欠发达地区、落后地区了。
二、我国农村垃圾问题产生的深层原因
（一）我国农村垃圾污染的成因：市场失灵
1.垃圾污染和治理具有外部性。外部性是指企业或个人的经济活动影响了其他企业或个人，却没有为此付出成本或获得收益的现象，有负外部性和正外部性之分。农村的乡镇企业随意排放污染物，农民乱倒垃圾，不仅侵蚀了大量农田、滩涂、河道，严重影响了当地自然景观，也对周围的气候、土壤和水体环境造成严重的污染，甚至严重危害到当地村民的健康，这就存在负外部性。但由于污染者不必为任意排放污染物造成环境质量的下降而向受害者支付外部成本，因而，市场主体会滥用环境资源，加剧农村环境污染。提供农村垃圾治理，不仅有利于农村环境的清洁，有益于自身的健康，同时也给生活在同一个地域的其他个体带来了无限好处。显然垃圾治理具有正外部性。但提供者因为不能得到相应的补偿，使得垃圾治理供给不足。可以说，农村垃圾问题正是由于垃圾污染的负外部性导致环境污染的进一步加剧，而垃圾治理的正外部性导致垃圾治理的供给不足。
2.垃圾治理是地方性纯公共产品。垃圾治理作为一种纯公共产品，其特征决定了其在被集体中的某个成员消费的同时，并不排除其他成员消费相同数量的产品，并且也无法或无法低成本地排除其他不付费的成员享用。这意味着倘若某个成员购买了这一产品，为此付出了成本牺牲，而其收益必然被集团中的所有成员所共享。集团收益的这种性质促使集团中的每一个成员———理性的消费者均有“搭便车”的行为倾向。这样，集团中就会产生类似于“囚徒困境”的非合作解的情形———任何消费者都不会为集团利益而采取行动，购买具有明显效益外溢性、消费非竞争性的纯公共产品———垃圾治理。也即在市场配置下，垃圾治理的供给是无效率的。
（二）我国农村垃圾管理中的缺陷：政府失灵
1.二元化的垃圾治理思想。我国社会的二元化结构明显。政府长期以来有着强烈的非农偏好，在有限的资源制约下，与工业紧密相关的城市成为政府关注的重点，而对比较利益较低的农村农民的公共品的改善却受到忽略。城市公共事业国家办，农村公共事业农民办成为我国城乡二元公共产品供给结构的基本特征。这种非均衡的城乡公共品供给制度的安排，导致农村公共品供给严重短缺，极大制约了农业的可持续发展，影响了农民的利益。浙江省2003年各地区环境治理投资80%～90%投向了城市，而在农村的投入最低的竟只有6%，相差甚是悬殊。
2.政府决策容易受利益集团的影响。政府作为纳税人的代理者，理应接受纳税人的委托平等地为纳税人提供公共产品与服务。然而，在政治市场上，政府官员同样是理性的经济人，追求自身利益最大化。绝大部分政府官员作为生活在城市里的城市利益集团成员，他们当然是为城市利益集团争取更多的公共资源分配，而较少考虑农民的利益，使农民得不到自己应有的公平待遇。另一方面，由于地方政府追求短期利益的“近视”弱点，使其只追求经济增长的数量，重视税收收入而轻环保。因此，地方政府就有很强的动机去保护那些能给政府创造收入的企业，哪怕这些企业会产生大量的废弃物。正是政府与企业利益集团在某些利益上的一致性，纵容了这些企业随意排放废弃物，加剧环境恶化。
3.政府治理主体缺失。长期以来，我国政府在供给农村公共产品的角色定位方面一直处于错位状态，即政府在农村经济建设中代替市场发挥了主体作用，却忽视了对农村公共产品的提供，对农村公共环境卫生方面的投入更是少得可怜。在机构设置上，目前我国大多数农村地区尚未在乡镇一级设置环保机构，最基层的环保系统是县一级环保机构，但他们对于农村生活和农业环境的涉及很少。而农村党支部、村委会作为农村各项事务的管理部门，目前大多数都未将环境保护纳入两委的主要管理职责之中。这样大多数农村的垃圾无专人管理，家家户户以“自扫门前雪”为主。
（三）其他影响因素
我国农民普遍素质低，环保意识薄弱。在广大农村，相当一部分农民受传统生活方式的影响，思想观念的更新远未跟上生活水平的日益提高程度，环境意识较为淡薄。群众中“产品高价、资源低价、环境无价”的旧观念仍然根深蒂固，削弱了环境治理的效果。同时农村环境保护教育宣传力度也不够。不少的农村学校对环境教育工作尚未引起足够的重视，学生的环境意识较差；对农民的环境宣传教育力度甚小，农民观念落后，沿袭着只图方便、只求眼前利益和自身利益的做法，造成农村环境不断恶化。
三、加强农村垃圾治理的对策思路
（一）发挥政府的作用
1.政府可将农村垃圾收集治理费用列入地方公共预算。政府应调整公共支出政策，从根本上改变非均衡的城乡垃圾治理的供给制度，坚持城乡一体化的政策导向，向城乡提供均衡的垃圾治理服务。为此，政府部门可根据各地区的财力，从农村实际出发，制定一个远景的规划，并将垃圾的收集处理列入地方公共预算支出，确保农村垃圾治理的资金需求。在垃圾处理方式上，考虑到农村居民点和小城镇相对比较分散，村镇居民垃圾处理宜采用分散式、小型化和自消化的方式，不应完全仿照城市居民垃圾处理方式。可以每个村至少设立一个垃圾房，几个行政村联合设立一个垃圾填埋场。城市附近的郊区以及一些相对比较富裕的农村，农村的环境卫生可全面实施城区化管理并逐步推广。
2.建立政府农村垃圾治理专项转移支付制度。实现农村垃圾的减量化、资源化、无害化处理，有赖于县以上政府的财政支持，建立财政的专项转移支付制度。农村垃圾治理的专项转移支付，通过直接规定下级政府必须将该项资金用于垃圾治理，从制度上给予农村垃圾治理较大的优先权，防止农村垃圾治理经费被地方政府挪用，有利于绿色农村目标的实现，同时便于监督和管理。县以上政府应根据农村各地的特点确定农村垃圾治理的经费标准，再依据各地财政和税收能力，弥补农村垃圾治理过程中的资金不足，对经济发展水平不同的地区采用不同的补助标准，把推动农村生态环境保护作为一项重要任务。
3.政府应发挥垃圾治理的组织监督职能。针对当前农村环保机构缺失的现状，首先应建立健全农村的环保机构，落实农村垃圾治理的监督者。县一级的环保机构应该设立农村环境治理小组，专门负责农村垃圾整治和管理，加强对农村垃圾治理的政策指导。乡镇一级应当设立农村环境治理的办公室，从事农村垃圾治理的实际操作工作，并在村一级配备农村环保专管员，将垃圾处理工作落实到最基层。其次，政府应通过各种法律法规的确立、落实，强化其监督职能，保障农村垃圾治理的进行，同时提高农民的环境意识。再次，政府要加强对乡镇企业的管理，使得乡镇企业不成为环境治理的漏网之鱼，从源头上制止乡镇企业的污染行为。
（二）培育市场机制
1.多渠道筹措资金，构建新的农村垃圾治理机制。农村垃圾治理资金的来源除了前面所讲的政府财政资金以外，笔者认为大致还可以从以下两个渠道获得：①对于使用范围限于本社区或本辖区的农村垃圾治理产品，在村集体经济较为富裕的地方完全可以由本社区集体来提供。如杭州附近的一些村，村集体经济较为发达，村民较为富裕，对于垃圾处理费都直接由村集体资金来负担。②在市场经济条件下，对于那些可以实现收益排他的公共产品或服务都可以由私人或企业出资来提供。政府可以通过税收、信贷等手段，鼓励乡镇企业和农民增加环境卫生建设和垃圾治理投入。
2.完善垃圾治理的生产方式。农村垃圾治理，政府可以自己从事，也可以交由其他主体。政府可以通过与私人、企业的契约安排，为农村居民提供垃圾治理，而不必亲自介入具体事务。①政府可以通过承包、租赁、托管等方式在政府和私人或企业之间签订合同，委托私人或企业按照政府的意图或合同进行。政府一般通过公开招投标的方式选择私人企业，借助投标者的相互竞争，将垃圾治理的成本压低到经济合理水平。②政府可以通过直接补贴或间接补贴的方式，来鼓励私人或企业提供并生产农村垃圾治理产品。
（三）增强环保意识，倡导绿色消费
1.加强宣传与教育，提高农民环保意识。环保部门、新闻媒体和教学单位，应多下乡宣传、普及环保知识。让农民尤其是农村基层干部熟悉和掌握一些环境保护常识，充分认识到环境保护的重要性和必要性。在日常工作中，引导村民从自身做起，人人参与环保活动；教育村民养成不随意丢弃果壳、垃圾的好习惯，共同把农村垃圾管好。
2.推行“垃圾源头消减计划”。农村垃圾要实现无害化、减量化、资源化，首选对策应当是避免垃圾。作为消费者，在日常消费过程中，少用或不用一次性物品，减少塑料袋的使用量，对于一些易耗、耐用品，尽可能选择大包装的商品，对于能重复使用的物品，尽量提高其使用次数。同时，也应对各地乡镇工业企业进行有目的的引导，对于生产环保禁用产品的要坚决关闭，要大力扶持环保产业，引进环保产业，此举不仅有利于农村环境的保护，还能大大促进农村经济的发展。（作者单位：浙江大学经济学院）
