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垃圾处理收费制度是关于垃圾处理服务的一系列制度安排，其中垃圾处理收费的基本功能、征收标准、支付主体等方面都取决于垃圾处理服务的基本特征。因此，对于垃圾处理服务基本特征的理论分析是垃圾处理收费制度研究的逻辑起点。
一、垃圾处理服务的基本特征
垃圾处理服务是指对人们生产、生活所产生的垃圾进行清扫、收集、运输并最终处理等一系列活动的总和。垃圾处理能够清洁人们的居住环境，防止病毒、细菌的滋生和扩散，是人类生活所必须的一项价值创造活动。随着科学技术的进步，人类合成了众多的诸如塑料之类的不可分解或需要很长时间才能分解的化合物，加之人口的空间集聚，使得在狭小的空间区域产生了密集的垃圾，其成分和数量远远超出大自然的自我净化能力，从而出现了垃圾集聚、垃圾围城等非均衡现象。垃圾问题的实质是人类活动对物质自然循环链条的破坏，从产业需求的角度看，垃圾问题的存在呼唤着垃圾处理服务的出现。
首先，垃圾处理服务具有非排他性。如图1中，大方框表示某一区域，每一小方框表示私人区域，分别属于A、B、C、D四户，所有的这些私人区域之和就是大方框的总面积，也就是说它们之间不存在公共区域。此时，每户所产生的垃圾要么通过自己的私人区域的自然系统或处理设备自行处理，要么是向垃圾处理服务商订购垃圾处理服务并支付价格。此时的垃圾处理服务显然具有排他性特征。
毫无疑问，以上这种假设是不符合现实的，因为每个私人区域之间往往存在诸多的公共区域，比如城市中的街道、河流、公园等，这些公共区域的使用具有非排他性（见图2）。垃圾产生后，如果缺乏有效的强制措施，A、B、C、D不会自觉地向垃圾处理服务商购买垃圾处理服务，而是简单地把垃圾倾倒在公共区域内，从而造成垃圾在城市里泛滥成灾，最终造成“公地悲剧”，说明在存在公共区域的条件下，垃圾处理服务存在非排他性的特征。然而，城市中存在公共区域并不是垃圾处理服务具有非排他性的充分条件，因为政府可以制定严厉的惩罚措施，禁止A、B、C、D向公共区域倾倒垃圾，从而人为地创造“排他性”。但是，排他的实质是一个成本问题而不是一个逻辑问题，其可行或者不可行依赖于执行成本的相对高低。监管成本和责任追索成本的存在导致了巨大的排他成本，以至于政府几乎不可能实现“排他”地丢弃垃圾。
其次，垃圾处理服务具有公用事业特征。一般来说，公用事业的基本判断标准是要大家能享受得到，大家能享受得起；保持供给的持续性；维持划一的优良标准。垃圾处理服务是一项典型的公用事业，举办垃圾处理事业具有较为明显的社会效益。垃圾处理服务是每个人的基本生活需要，而且，随着科技的进步，垃圾处理服务的专业化程度与科技含量日益提高。
上述两个特征决定了垃圾处理服务的提供应该满足“大家享受得到，大家享受得起”的基本要求。垃圾处理服务需求具有可持续性，维持居住环境的整洁是人们正常生活的必要条件。库兹涅茨环境曲线显示，这一条件将随着人们生活水平的提高而日渐强化。在现有的技术条件下，垃圾总体上看是一种成分极其复杂的污染物，生态媒介的流动性和联结性决定了垃圾污染具有较强的负外部性。这一特征不仅要求不间断地提供垃圾处理服务，而且也对垃圾处理服务的标准提出严格要求。以上两条特征决定了垃圾处理服务必须满足公用事业“保持供给的持续性”与“维持划一的优良标准”这两条基本标准。
二、垃圾处理服务的提供主体与生产主体
由于存在公共区域和高额监管成本，垃圾处理服务具有典型的非排他性特征，根据公用事业的一般标准，本文也得出了垃圾处理服务的公用事业特征。这两个特征在理论上确定了垃圾处理服务提供主体应该是政府，但是，国内外的实践表明，政府作为垃圾处理服务的提供主体，并不意味着其必然是直接从事垃圾处理服务的生产主体。
假设垃圾处理的成本为C1，政府监管非法倾倒的监督成本为C2，垃圾处理的收益为R，同时假设不管私人处理还是政府处理垃圾其处理环节的成本是相同的，两种处理方式的收益也都为R，也就是净化了生活环境。显然，在现实中由政府提供垃圾收集、处理服务，比私人提供服务加政府监管配套的处理模式，可以少支付监督成本C2。尽管随着时间推移和生活水平的提高，居民环卫意识也会日益提高，对清洁环境需求也将在广度和深度上得到拓展，垃圾非法倾倒的监督成本C2将有大幅度的下降。但只要C2>0成立，政府提供垃圾处理服务就比私人提供更有效率。
可见，从垃圾处理服务的提供角度看，政府作为垃圾处理服务的提供主体将更加符合资源的优化配置要求。但是，政府提供垃圾处理服务并不意味着其一定要直接从事垃圾处理，从垃圾处理服务的生产角度来看，政府直接从事垃圾处理服务并不具有成本优势。国外的研究和实践证明，由市场组织来生产垃圾处理服务的成本普遍低于政府直接从事垃圾处理的成本，即政府提供垃圾处理是有效率的，直接从事垃圾处理却很可能是低效的。如果我们把垃圾处理服务的提供者和生产者分离，由政府提供垃圾处理服务，由市场组织来生产这些服务，也就是政府向市场组织定购垃圾处理服务，并把这种服务提供给公众，将能够提高资源的利用效率，优化社会资源的配置。
根据以上分析，我们可以初步构建垃圾处理服务产业体系中居民、政府以及垃圾处理企业三者之间的关系。
由图3可知，政府向居民提供垃圾处理服务，并向居民收取一定的垃圾处理费，然后由政府将居民生活垃圾转交给垃圾处理企业，并给予企业一定的垃圾处理补贴。类似于其他公用事业，垃圾处理企业可以通过特许权竞标、承包等方式取得从业资格。
三、垃圾处理费的属性
在现代经济系统中，政府向民众收取的财物包括税收（tax）和收费(fee)。与税收形成鲜明对比的是收费符合以下基本特征：收费对象仅限于要享用特殊的政府服务的人群，其实质是这些人为向政府购买的服务而付费；被收费的人在是否购买这些服务上具有选择性，也就是说，他们可买可不买；收费的目的在于弥补政府提供服务的成本，而不是为了提高政府收入。根据政府收费的上述特征，垃圾处理费可以判断为是一种费而不是税。
随着人类在城市的集聚，垃圾处理问题日益突出，垃圾处理应成为政府的一项基本职能。这样以来，其费用理所当然地由税收而来的财政所支付，也就是说，政府应通过税收来支付垃圾处理的成本。为了简便起见，本文把这种方式称为垃圾处理的“财政模式”。财政模式的最大优点在于这一模式运行成本较低，因为征税要比征收一项新的费用更加容易。然而，垃圾处理的财政模式存在着固有缺陷，即切断了垃圾处理领域中收益与成本之间的直接联系，从而造成代内不公；随着垃圾处理量的增加和处理要求的提高，垃圾处理成本快速提高使财政背上沉重的包袱，当财政紧张时，政府将会倾向于降低垃圾处理数量和处理要求；由于财政模式没有在居民和政府之间建立垃圾处理的直接支付关系，很难构建激励型的垃圾管理政策，不利于垃圾的减量化和资源化。
当人均垃圾产量处于较低规模，垃圾成分较为简单而处理成本较低时，垃圾处理成本占整个财政支出的比例极低，使得财政模式能够顺利运行。随着人均可支配物质的增多和垃圾处理卫生化要求的提高，单位垃圾处理成本将会大大增加，单靠财政拨款筹集资金已经远远不能满足规范化处理垃圾的经费需要。更为重要的是，随着资源形势的日趋严峻和生态环境的日益恶化，可持续发展模式要求生产和消费实现资源减量化、再利用和废弃物的再循环。垃圾显然是废弃物转化而来的，人类迫切需要建立一种激励型的废弃物管理政策体系，垃圾处理的财政模式显然不利于激励型垃圾管理政策的构建。
上述分析得出的一个重要结论是必须对现行垃圾处理的财政模式进行改革，在垃圾处理的收益与成本之间建立直接关系，也就是说，向垃圾生产者收取垃圾处理费，垃圾收费制度应运而生。垃圾收费制度不仅使得垃圾处理成本的弥补途径由税收转向了收费，而且在垃圾生产者和垃圾处理服务的提供者之间建立了直接支付关系，支付的标准就是垃圾处理服务的价格，从而在垃圾管理领域中引入了价格机制，为构建激励型的垃圾管理政策体系提供了基础条件。
综上所述，垃圾处理费的基本属性可以简单地归结为两个方面，一是垃圾处理费是一种费，是对税收支付垃圾处理成本的替代；二是垃圾处理费是一种价格机制，在垃圾处理服务的生产者和消费者之间建立了直接的支付关系。垃圾处理费在本质上是对垃圾处理领域的财政税收制度的替代，是一种更符合市场经济要求的价格机制，该制度将在垃圾处理服务的生产、消费双方建立起更加明确的收益与成本之间的对应关系，从而利用价格机制等市场经济手段提高垃圾处理领域的公平与效率。
四、垃圾处理费与公共财政的关系
我国《关于实行垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》的基本精神是通过建立垃圾处理费制度推进我国垃圾处理的产业化，为我国生活垃圾处理的产业化奠定政策基础和框架，促进和加快我国垃圾处理产业化的进程。然而，笔者在调研过程中发现，因为有垃圾收费制度，许多地方政府认为财政可以从垃圾处理事业中退出，也就是说，垃圾处理事业所需经费都应该来源于向居民收取的垃圾处理费，财政没有义务向垃圾处理事业注入资金。其具体表现是各地在核算垃圾处理收费标准的时候，往往以垃圾处理的全部成本作为基本依据。产生这一误区的根本原因在于简单地把垃圾处理产业化理解为垃圾处理事业的市场化，即完全由市场主体来从事垃圾处理服务，政府向这些企业支付垃圾处理费。这一误区的后果是在垃圾处理费与公共财政之间筑起了一道制度性障碍。
从垃圾处理经费筹集的角度看，垃圾处理收费制度和公共财政之间存在相互替代的关系，垃圾处理收费制度的建立和完善，必然涉及到公共财政对于垃圾处理的支持力度。垃圾处理收费制度比起垃圾处理的财政模式更具有优越性，是未来垃圾管理政策体系的发展方向。尽管如此，由于各种主客观原因而存在的操作层面技术障碍，垃圾处理收费制度的构建和完善还需要较长的一段时间。在过渡阶段，垃圾处理经费的来源还是以财政拨款与征收垃圾处理费为主，财政拨款在整个经费中所占的比例还将处于较高水平。因此，必须理顺垃圾处理费与公共财政之间的关系，否则将会导致垃圾管理制度的混乱，对垃圾处理事业的发展带来重大伤害。
垃圾处理具有“非排他性”和“公共事业”的特征，而且具有重大的社会效益。而公共财政以“市场失灵”为立足点，以提供适量的公共产品为手段，达到满足社会公共需求的目标，因此，应该把垃圾处理纳入公共财政的支持范围。但是，公共财政拨款和垃圾处理费是垃圾处理经费的两个来源，在不同的阶段两者的所处的地位是不一样的。
首先，二者共同为垃圾处理服务提供经费。垃圾处理作为政府的基本职能被确立以后，公共财政成了垃圾处理经费的基本来源。随着垃圾处理数量的增加与处理要求的不断提高，垃圾处理所需经费快速增加，同时，循环经济理念要求实现资源的减量化、再利用与废弃物的再循环。在这样的背景下，垃圾收费制度应运而生。但是，垃圾处理收费制度的建立并不意味着财政可以退出对垃圾处理的支持，为了能够更稳定地筹集资金，垃圾处理应该纳入到公共财政的支持范围之内，其理由如下：建立和完善垃圾处理收费制度需要经历较长的时间；特定垃圾处理领域的经费需要财政的支持；垃圾处理供给的持续性要求公共财政作为垃圾处理经费的保障性来源。因此，在未来的很长一段时间内，垃圾处理费和公共财政是弥补政府提供垃圾处理服务成本的基本经费来源。
其次，垃圾处理费所占比例应日益提高，而公共财政则应逐步弱化。尽管在垃圾处理收费制度建立后，垃圾处理费和财政拨款共同成为垃圾处理经费的基本来源，但从动态的角度看，垃圾处理费和财政所处地位将会发生重要变化，其总体趋势是垃圾处理费所占比例日益提高，公共财政地位逐步下降。可以用图4表示垃圾处理费与公共财政的上述数量关系。
