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随着全球城市化的发展和城市居民消费水平的提高，城市生活垃圾产量与日俱增。垃圾不仅污染环境、破坏城市景观、传播疾病、威胁人类生命安全，而且造成资源浪费与短缺，已成为全球社会公害之一。因此，如何治理城市生活垃圾是全球各国面临的重大环保课题。尤其自20世纪70年代以来，全球各国都积极探索城市生活垃圾治理的减量化、无害化、资源化和产业化对策。
1全球城市生活垃圾对策的演进过程
随着世界经济的发展，全球城市化水平不断提高。目前，全球的城市化率已超过50%，到2000年接近60%。据世界银行统计资料和划分标准：低收入国家城市化率平均为29%；中等收入国家平均为56%；上中等收入国家平均为73%；高收入国家平均为75%。伴随城市化的进程，全球垃圾态势十分明显——其产生量飞速增长。据美国《生物循环》杂志调查，从1989年至1998年，美国垃圾产量增加了9000万t。日本近年来垃圾产量有所下降，但是1989年前一直以每年5%-7%的速度增长。据此看出：虽然城市化对各国发展具有十分重要的意义，但不可否认目前全球城市化发展也遇到了很多阻力与问题，其中城市生活垃圾问题已成为困扰全球各国城市发展的焦点和难点。
面对全球垃圾的严峻态势，各国都努力探索城市生活垃圾处理的减量化、无害化和资源化对策，尤其制订大量垃圾法规以求摆脱垃圾灾难。
综观各国垃圾法的核心内容与目标的递进过程，我们不难发现，全球城市生活垃圾对策视点的演替经历了三个阶段：
第一阶段，20世纪70年代初期至80年代初期，全球垃圾对策视点一直停留在末端垃圾问题上，而形成了“垃圾处理法”为特征。如日本厚生省在1971年就制定“废弃物处理清扫法”。又如德国早在1972年通过了第一部废物处理法，目的是通过填埋、堆肥和焚烧处置废物。
第二阶段，20世纪80年代中期至90年代中期，全球垃圾对策视点已部分转移到前端垃圾减量措施上，而形成了“垃圾排放法”为特征。如德国在1986年修订了1972年的废物法。在此之前称为废物处置法，而此时就称为“废物的减量和处置法”。这一新命名的引入显示了在废物处置上的新思维。又如日本通产省于1991年制定“资源回收法”，积极推动玻璃瓶、铝铁罐、废纸等的回收；而且在1995年厚生省又大幅度修订“废弃物处理清扫法”，将立法重点从公害防治处理开始转移到垃圾减量措施上。
第三阶段，进入20世纪90年代全球垃圾对策视点进一步转移到潜在垃圾和前端垃圾减量的全过程控制对策上，形成了“循环经济垃圾法”为特征，资源利用模式由原料——产品——废弃物单向运行转变为原料——产品——原料循环运行。如1994年德国又通过新的物质循环管理垃圾法。并在两年的过渡期之后即1996年生效。又如日本于1998年由主管废弃物的厚生省和通产省联合拟订“产品包装分类回收法”，该法已于1998年6月16日正式公布并于公布日起两年后正式实施，以此为起点，厚生省和通产省联手出击，强制企业回收金属、纸类、塑胶等包装，达到垃圾减量和资源循环利用的目的。
以上垃圾对策视点演进过程及资源利用模式的转变说明，目前各国垃圾问题的根源在于垃圾对策视点的落后。如图1城市垃圾对策的新视点。如德国、日本正是由于进入90年代连续出台了良好的循环经济垃圾法才使其摆脱垃圾灾难走向资源循环王国。
2垃圾产业产生的历史必然
有了良好的法律规范是否意味着城市垃圾问题的彻底解决?笔者认为，垃圾法只是解决垃圾问题的必要条件，但不是充分条件。其前提在于是否有城市生活垃圾处理减量化、无害化和资源化即垃圾资源回收再利用的产业化制度环境。
面对愈来愈稀缺的资源与日益恶化的生态环境，全球各国都在积极寻求破解这一难题的最有效解。各国实践表明，早在20世纪80年代开始，随着可持续发展理论的提出，出于资源与环境的双重利益，发达国家政府即对垃圾回收利用体系和相关产业的建设给予高度重视，大中型城市的市政当局纷纷调查研究，制定规划、政策给予鼓励、培育。目前止，已形成相当规模和相对完善的产业体系。
国际上称垃圾回收利用产业为“3R”产业(Reduce，Recyclc，Reuse)。即垃圾产业或回路产业。它包括以下几个行业：第一、废弃物减量行业；第二、废弃物的分类回收行业；第三、废弃物资源的再加工与再利用行业。如东京、柏林、巴黎、维也纳、纽约等城市，均有相应的专业组织、专业法规、专业市场、专业产业系统。又如日本、德国为了有效地进行垃圾治理，实行减量——收集——搬运——处理——再利用的一条龙产业化制度，因此，废弃物处理在这两国已经形成了一个具有一定规模的产业部门。废弃物处理的产业化主要表现为政府、民营企业的多头经营，形成了一个比较完善的竞争机制。据日本东京的垃圾产量统计，1989年之前，一直以每年5%～7%的速度增长；1988～1989年，由于市政当局全面推行了“垃圾源头消减计划”，使垃圾的产生量出现历史上从未有过的现象——持续9年回落。由此看出，以避免垃圾和循环利用垃圾为中心，国外形成了较为完整系统的垃圾产业。
改革开放以来，我国对城市垃圾治理投入大量人力、财力和物力，取得了很大成绩。但从整体上看，仍不适应城市建设和发展的需要。其根本问题在于垃圾对策视点上的局限性和垃圾产业的空白。尤其垃圾产业的落后与无序是我国垃圾成灾的根本原因。可以借鉴发达国家的作法，将垃圾对策的视点和重心前移，前移到社会物流的源头。如图1所示。为此，我国应采取有力措施，将垃圾管理对策作较大幅度的调整。对于经过有效消减措施后而不能不产生的那些垃圾，再度采用垃圾分类、分选、焚烧制能和无机物制砖等办法，使其资源化。
面对我国城市垃圾问题的发展态势，笔者认为垃圾资源产业化，不仅可以缓解资源枯竭危机和垃圾所造成的环境污染，而且可以创造巨额财富。因此，垃圾是一种不断增长的潜在资源，大力推进我国垃圾资源产业化是彻底解决城市生活垃圾问题的关键之举，亦是关乎我国21世纪可持续发展的长远大计。
3北京案例研究
我国城市生活垃圾回收利用产业即垃圾产业已悄然产生，由于至今没有引起政府的足够重视和缺乏相应的政策指导，目前仍处于发展缓慢、混乱无序的状态。为此，笔者仅以北京为例，展示我国垃圾产业的发展现状与存在的问题。
3.1北京市生活垃圾的资源潜力与发展态势
随着城市建设的发展和居民生活水平的提高，北京市生活垃圾产生量与日俱增。据统计，1999年北京市城市垃圾清运量298万t。1988—1999年间，其清运量始终呈逐年上升趋势，平均增长率为4.8%。同时，随着人民生活水平的提高和生活方式的改变，北京市垃圾构成与垃圾热值变化很大。下面仅从垃圾构成与垃圾热值方面看北京市生活垃圾的资源潜力与发展态势。
首先，从垃圾构成看，表1显示1990年，1995年和1998年北京市城市生活垃圾构成。
表1北京市城市生活垃圾构成统计表(%)
从北京市生活垃圾构成数据，不难发现，近几年，北京市垃圾组份中相对经济价值较高可直接回收成份明显上升，参见图2北京市1990、1995、1998年可直接回收成份变化趋势。垃圾构成的这种变化趋势有力地说明北京市垃圾资源化潜力在不断提高。另外，垃圾成份中，其他物质也能转化为资源。
其次，从垃圾热值看，据图3，1991—1996年北京垃圾热值上升2839千焦耳/千克。又如表2显示，北京各不同区域的垃圾热值也都有不同幅度的提高。垃圾可以直接点燃的热值4200千焦耳/千克，显而易见，北京市每年有将近一半的垃圾热值被填埋而浪费掉。
图2北京市生活垃圾构成变化趋势
图3北京市垃圾热值变化趋势
表2北京市城市生活垃圾平均热值(干基)单位：千焦耳/千克
3.2北京市生活垃圾资源回收现状和存在问题
据调查，北京市国营废品回收业已持续15年处于萎缩低糜状态。1965年二环路内国营废品回收站有2000多个，1997年三环路内国营废品回收站仅剩16个。取而代之的是外地进京捡垃圾的大军。目前外地垃圾大军已发展到8.2万多人。且都有着详细的专业分工，一般分成金属组、塑料组、鞋底橡皮组、玻璃组、纸类包装组等，碎砖剔净码成垛，卖给农民，剩下的食品、草木放养猪。
以上获得的废品，经集中分选后，金属类运往河北霸县；塑料运往河北文安县(文安县已成为全国最大的废塑料集散市场)；玻璃运往邯郸市玻璃厂；鞋底橡皮运往定州市；纸类运往保定造纸厂。
