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从政策过程看，广州市的抗议垃圾焚烧厂建设事件是公众以“政策上的反对派”身份发动政策辩论、参与政策过程的典型体现。反对焚烧的公众围绕垃圾处理政策进行辩论，开展公民创议运动，并通过“向上引用”、“风险戏剧化”和“WUNC展示”等策略，进入政策过程。在全球风险政治的框架下，公民创议运动体现了国家、市场和社会围绕政策过程的复杂互动。广州案例表明垃圾议题下的抗争行动具备社会运动的基本特征，反映了公民能力的提升和中国公民社会的成长。
垃圾焚烧与垃圾分类分别代表不同的生活态度和价值观念，也包含不同的知识与技术。它们又分别构成不同的政策方案，要求不同的政策架构。不仅如此，得益于贝克的启发，在反烧运动这个案例中，我们可以清楚地看到“全球化时代的权力与反权力”。从“以世界主义为着眼点的新批判理论”出发，贝克分析了全球化时代下的各种资本战略、国家战略以及公民社会运动的战略。贝克的一个重要观点是：全球化时代的资本战略与国家战略带来一个“非常明显”的特征，就是“合法性和统治的不对称性”。正是在这种格局下，公民社会运动（贝克称为“公民创议运动”）拥有“合法性资本”，因而具有自己的“权力基础”，并且有很多“战略机会”①。首先，贝克认为：全球化条件下，资本与国家的全球联盟已经产生了一种跨边境、跨法律的统治形式。作为一种新的权力类型（权威类型），它超越了韦伯所提出的分类。这种统治形式既不合法，也不非法。这种统治形式未经民主授权，甚至破坏民主授权机制，所以不合法；但它的实际运行总是依托于现有的国家行政机器，所以也不非法。这种不合法且不非法的状态是一种中间状态，是双重否定。问题在于，双重否定并没有引导出新的肯定。这是因为，新的统治形式是全球跨境运行的，它无法获得公民社会在全球层面上的授权和认可。不仅如此，新的既不合法也不非法的全球统治形式带来全球问题，造成“全球风险”，也就是造成了全球层面上一切人反对一切人的战争。新的统治形式严重缺乏合法性，从而构成统治与合法性的不对称。
其次，合法性资本具有“不可兑换性”，跨国企业即便拥有庞大的“经济资本”，也无法将其兑换成为“合法性资本”，有钱有权不等于可以自动获得公众的信任和尊敬。贝克强调他所使用的这个“合法性资本”概念非常重要，并且与布迪厄理论的中心主题相区别。布迪厄区分了经济资本、教育资本和社会资本，并认为，经济资本可以转化为教育资本和社会资本，反之亦然。贝克认为合法性资本的原则与布迪厄的理论相反，经济资本不能兑换成合法性资本。
再次，公民社会和公民创议运动既不掌握国家权力，也不掌握市场权力，但是，他们掌握“合法性权力”。全球运作的资本，非常需要从消费者的购买行为中得到认可（获得合法性）。因此，消费者的“拒买”行为，显示了公民社会拥有“合法性资本”。以“拒绝”方式而行使的权力，就是“反权力”。贝克说：拥有“合法性资本”的公民创议运动得以战略性地发挥真实作用，他们可以“向许多更强大的组织和政府提出新的要求和标准”，他们“不仅能影响决策的结果，而且能影响公开争论的概念和认知框架”。
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以城市中产阶级居民为主体，作为政策反对派而持续进行的抗争，在中国并不多见，所以番禺的反烧运动是一个可贵的案例。这个案例涉及到国家、市场、社会在全球化背景下的复杂互动，其中的许多侧面，还有待于更多的分析。公民社会的发展，特别是社会运动的发展以及公民能力的发展，是本文特别关心的问题。但即使这个方面，也还有待于实践提供更多的经验。毫无疑问的是，番禺案例反映了公民社会的进步，同时折射了整个社会变迁的一些重要特征。
这样的运动能不能最终被体制接纳，能不能在改变政策和公众参与方面获得有实际意义的成果呢?暂时无法有悲观或者乐观的预测，按照贝克的说法是，战略机会很多，但是也非常困难。困难之一是公民运动内部会有“巴比伦塔式的混乱”，就是还缺乏统一的语言能够使各种诉求相互沟通和相互支持。困难之二是，公民运动既要批评国家缺陷，也要依靠国家的支持，平衡点在哪里?并没有统一的标准。要使国家更多地采纳公民社会的价值观，也是非常困难的。尽管如此，全球网络与全球流动的复杂性，导致了一种非线性的“涌现”（emerge）景观，或曰“突然迸发”①。许多事例，包括番禺案例，都在某种程度上证明这一点。因此也可以相信，全球化之下的中国，会有公民社会和公民创议运动的“涌现”。 运用贝克这些富于启发性的观点，重新整理反烧运动与“番禺标本”，可以看到一个宏大的整体图景。一方面，全球资本与主张垃圾焚烧的知识技术社群结成战略联盟，在全球层面上从北向南开发市场与利润的新边疆。经过各种游说方式，他们又与国家的中央政府以及地方政府结成联盟，并将特定项目“嵌入”地方②。特定项目所包含的知识、技术、利益、权力的运作方式与运作架构，连同所有后果，一并“嵌入”当地环境、当地生活以及个人的心理和生理。以此理解，某个具体地点，譬如本案中的广州市番禺区将不再是一个“地方”（local），而是全球资本所开拓的新空间，即“全球—地方”（glo-cal）。以此理解，这样的“全球—地方”运作是一种新的统治形式，它现在万事俱备，只欠东风，所欠的就是合法性。
另一方面，番禺居民的反烧行动，相当于消费者的“拒买”，它显示了公民社会拥有贝克所说的“合法性资本”。反烧运动完全出自于本地居民的自我意识和自我倡导，他们以创造性的方式抓住了机遇，并构建出自己的运动形态。所以，它是“公民创议运动”。在这里，有一个关键的要点必须充分理解。“公民创议运动”不能从国家和地方政府的法律体系中获得自己的合法性，至少是还没有完全获得。但是，核心的问题不在于补充法律，或者要求政府“转变观念”，并给予公民运动以合法性。问题刚好相反，围绕着垃圾处理而建构起来的、“全球—地方”的政策架构，因为没有获得授权，所以缺少合法性，它必须而且只能从“公民创议运动”中获得合法性。如果从传统的“民族国家”的视野来看问题，番禺只是庞大行政架构中一个低级别的小地方，其中发生的居民抗议，只是很偶然的地方事件，甚至不能进入政治与行政管理的论述。然而从全球化的视野来看，人类怎样处理垃圾是一个全球问题，它在人与环境的关系维度上带来全球风险，并要求对人类的生产、消费与生活模式重新反思。这完全是一个新的领域，是一个“政策世界”（policy universal），在其中，并没有“宪法”。也就是说，需要一个立宪过程，而公民社会是一个先在的本体。
