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生活垃圾是指人们在日常生活过程中产生的固体废弃物。随着经济和科技的发展，生活垃圾产生量不断增长，垃圾成分也日趋复杂，不仅对自然环境造成了污染，还对居民的健康构成了威胁，生活垃圾的处理已成世界性难题。国外发达国家通过技术与制度创新，经过几十年的努力，基本上解决了垃圾管理的问题。北京市作为面临同样垃圾困境的城市，有必要学习借鉴国外垃圾管理经验，从而改善当前的生活垃圾管理状况，有效地解决困扰城市发展的垃圾难题。
1国外垃圾管理经验研究分析
1.1国外垃圾立法经验
世界各国尤其是发达国家，从20世纪70年代初开始就逐渐尝试以国家立法的形式来规范垃圾的管理过程，经过几十年的实践与探索，世界各国逐渐形成了一整套比较完善和行之有效的法律体系，在垃圾管理方面取得了巨大的成功，非常值得我国借鉴[1]。
国外垃圾立法主要从2个方面着手：一是技术方面，即制定相关技术标准作为日常操作准则，又称技术性规范；二是管理方面，即制定具有约束性、强制性和激励性法律法规来规范日常管理工作，又称约束性规范，其手段主要有征税、罚款、奖金、补贴等。
1.2国外垃圾收费经验
为了实现垃圾的源削减和解决垃圾处理资金问题，世界各国根据“污染者付费原则”以税费的形式向生活垃圾的生产者征收费用。目前，主要有3种收费方式：定额收费、计量收费和超量收费[2]。
由表1可知，不同的收费方式各有优缺点，适用性也存在着差异，一般发达国家都倾向于选择计量收费模式，发展中国家则倾向于选择定额收费模式，而少数国家则根据国情选择了超量收费模式。例如新加坡，作为华人社会又是国际性大都市，从而使得新加坡模式对北京更具有借鉴意义和参考价值。
1.3国外垃圾分类回收经验
生活垃圾分类回收制度最早于1970年在发达国家开始实施。目前，日本、美国、英国、法国、德国、瑞士等发达国家都已经实施了这一制度。以德国为例，由于执行了严格的垃圾分类制度并大力发展循环经济，德国成为全球再生资源利用率最高的国家之一，由此节约了大量的原材料和能源[3]。
表1不同垃圾收费方式比较分析
纵观世界各国的垃圾分类政策，都存在着一定的差异性，但是这并未影响各自政策的有效性，其原因主要是各国在制定垃圾分类政策时遵循了共同的分类原则：即可操作性、科学性、地域性、效率性、经济性。
1.4国外垃圾处理经验
（1）资源化处理
资源化处理是指将废物回收作为原材料投入到再生产当中，将垃圾变废为宝。由于国外实行了严格的垃圾分类收集制度且分类科学合理、高效、细致，使得发达国家的垃圾资源化比例较高[1]。表2为发达国家的垃圾回收率。
表2发达国家生活垃圾回收率（％）1）
由此可以得出，垃圾最理想的处理方式是资源化处理，不但能降低对环境的危害，还能创造经济价值。因此，发达国家不断研发废物再利用技术，努力提高垃圾回收率，减少垃圾最终填埋量，将垃圾“零排放”作为各国追求的终极目标。在资源循环利用方面，中国台湾省凭借自身技术将塑料瓶织成了世界杯球衣，废旧电子产品炼出了黄金，这些成功经验非常值得学习借鉴。
（2）无害化处理
无害化处理是指将无法回收利用的垃圾以对环境无害的方式进行处理，主要有3种处理方式：堆肥处理、焚烧处理、填埋处理[4]。无害化处理是在无法实现垃圾资源化的前提下的最终选择，在以上3种无害化处理方式中，国外一般首选堆肥处理，其次是焚烧处理，最后才是填埋处理。这样的优先顺序能最大限度地降低垃圾的危害，减少垃圾最终填埋量，所以，无论是从环境角度还是从节约成本来看都是最佳选择。
2北京市生活垃圾管理现状
2.1生活垃圾产量及处置现状
近些年，北京市随着生活水平的提高和居住人口的膨胀，生活垃圾日产量已达1.84万t，且仍按照每年约8％速度持续增长，图1为北京市近10年生活垃圾清运量，可以看出其呈现逐年增长的趋势。目前，北京市生活垃圾处理方式有3种：焚烧、堆肥和填埋，比例为10：10：80，填埋仍是最主要的处理方式。北京市现有各类现代化垃圾处理设施共23座，其中垃圾卫生填埋场13座、垃圾堆肥厂2座、垃圾焚烧厂2座、垃圾转运站6座，垃圾无害化处理设施设计日处理能力仅为1.27万t，实际日处理量为1.74万t，处理设施长期超负荷运行，超负荷率达33％[5]。如果按照现在的填埋量和填埋速度，北京市现有的垃圾填埋场将在数年内全部填满，全市将面临生活垃圾无处可去的困境。
图1北京市2000-2009年生活垃圾清运量变化
（数据来源：北京市环卫集团）
2.2生活垃圾收费现状
根据“污染者付费原则”，北京市生活垃圾收费分为2种：1种是生活垃圾处理费，自1999年9月起开始征收，具体标准为本市居民每户每月3元，外来居民每人每月2元；另1种是生活垃圾清运费，自1999年7月1日起北京市将居民小区生活垃圾清运费由原来的每户每年21元调整为30元[6]。但是由于管理混乱且非强制性收费等原因，北京市生活垃圾收费实际征收率一直很低，至今北京市生活垃圾收费制度仍处于理论探索和实践阶段。
2.3生活垃圾分类现状
北京市多年来一直尝试对生活垃圾进行分类回收，遵循着“大类粗分”的原则将生活垃圾划分成3类：可回收垃圾、厨余垃圾和其他垃圾。但是由于居民欠缺垃圾分类常识、参与热情不高、非强制性政策等原因，北京市生活垃圾分类政策收效甚微。北京市的生活垃圾管理仍然停留在以“末端处理”为主的初级阶段。
2009年以来，北京市加强了垃圾分类系统建设和全过程管理，垃圾减量化、资源化取得了初步成效。目前已有153个小区基本达到垃圾分类系统衔接的要求，全市建成3638个社区再生资源回收站点和13个再生资源分拣中心，覆盖了全市各区县，全市招募垃圾减量垃圾分类指导员3467人[6]。
此外，北京市还进行了对生活垃圾机械自动化再分类的尝试。在小武基大型固废分选转运站，满载生活垃圾的垃圾车将垃圾倾倒在专用的板式输送机和皮带机旁，经过手选、滚筒筛选、磁选、风选等多项工艺，铁、塑料、大件料、焚烧料、有机料、填埋料6种“产品”被逐步分类回收。然而，该分选转运站粗选每天处理生活垃圾仅1300t，精选每天处理200t[6]，且目前在北京市仅有2家具有这样分选功能的处理站，远远无法满足处理量的要求，因此，北京市的生活垃圾分类仍然任重道远。
3存在的问题
3.1资金不足
当前，北京市生活垃圾管理的资金主要来源于政府财政，由于资金来源渠道单一，且随着生活垃圾产量的增长，资金需求量也越来越大，所以，不但造成了政府沉重的财政负担，还形成了巨大的资金缺口[7]。
3.2失败的垃圾分类政策
由于北京市的生活垃圾分类政策过于简单，且居民缺乏必要的分类常识以及管理工作不到位，使得分类政策收效甚微，形同虚设。科学合理的垃圾分类政策是实现生活垃圾资源化的前提条件，然而，失败的垃圾分类政策不仅加大了生活垃圾的处理难度和处理成本，还造成了很大的环境问题。
3.3设施不足与技术落后
当前，北京市的生活垃圾处理设施已经无法满足现实需求，而北京市的生活垃圾处理技术也是比较落后，尤其是在垃圾再生利用方面，相较于发达国家有着很明显的差距。
3.4法律政策困境
我国环境卫生领域的立法起步较晚，相较于发达国家还很欠缺，技术规范标准几近空白，且执法力度不够，这些直接导致了行业的混乱局面，也增加了管理工作的难度。
3.5产业化不足
在我国，环境卫生领域改革起步晚，市场化程度不够，公司参与积极性不高，因此无法形成完整的产业链条，极大地限制了行业发展与技术创新。
3.6政策宣传不够
环保政策宣传力度不足，宣传手段单一，宣传内容枯燥刻板，缺乏生动性、具体性，无法贴近大众生活，公众接受度低。
3.7公众参与不足
生活垃圾管理属于公共服务领域，涉及大众利益，但是由于公众参与的缺失，无形中增加了政策执行难度，甚至引发不必要的社会问题。因此，任何公共政策
的执行都需要公众的积极参与[8]。
4几点建议
4.1资金来源
垃圾处理费：垃圾处理费的征收对象可以分为2类。一类是当地居民，依据“污染者付费原则”居民有责任支付垃圾处理费用；另一类是商品生产商，商品过度包装既导致资源浪费又会产生过量垃圾，因此可以考虑征收商品包装税，从而促进生活垃圾的源削减。
财政补贴：由于公共卫生行业属于投资期长、高成本、低收益的行业，因此政府有必要通过现金补贴、国家担保贷款、税收优惠等措施来保证公共卫生行业的可持续发展。
社会资本：公共卫生设施的建设需要投入大量的资金，财政压力巨大，因此，有必要引导民间资本的投入，这将有利于缓解资金短缺问题，从而保障行业的健康发展。
4.2管理制度
思想原则：在公开、公平、开放、竞争、透明的原则下积极转变管理思想，以市场为主导，政府辅助监管，产业化发展，公司式运营，实现对生活垃圾的全过程管理。倡导源削减，大力发展循环经济，完善产业链，将垃圾零排放作为垃圾管理的终极目标。
收费方式：将超量收费与分类计价相结合，形成阶梯式收费方式，即根据生活垃圾的产量与分类情况划分收费等级，不同等级缴纳不同定额处理费用，从而既能促进垃圾分类又能保障减量化。
垃圾分类：以垃圾最大限度资源化为原则进一步细化当前垃圾分类方法，强制执行垃圾分类政策，并适当借助机械自动化进行生活垃圾再分类处理，从而提高回收利用率。
人员管理：从业人员职业化、专业化，充分调动民间垃圾回收的积极性，通过提高废品回收价格和回收种类，鼓励更多的人从事垃圾回收行业。
4.3法律政策
参照国外相关立法经验，尽快建立完善垃圾管理的法律法规与技术标准体系，做到有法可依、有规可循，并加强执法力度，从而规范市场企业行为，引导行业的健康发展。例如德国的《废弃物处理法》、《循环经济法》、《废物分类包装条例》等都是可以借鉴的成功法案。
4.4技术研发
生活垃圾的资源化、无害化处理都必须以技术创新为前提，但是由于技术研发具有高风险、高投入、专利垄断等特点，因此，政府需要以多种方式来鼓励企业进行技术创新和技术推广。例如设置创新奖金、技术推广补贴、税收减免等。
4.5公众参与
任何公共政策的有效执行，都必须得到公众的充分理解与支持，必须充分考虑公众的意见，从而降低政策的实施难度，因此，公众参与是必不可少的环节。政府应广开言路，问计于民，积极地与公众协调沟通，建立完善的信息反馈机制，从而使得公众的意见与建议及时传达到政府决策部门，形成官民间的良性互动。例如听证会、市长信箱、信息发布会等都是良好的沟通方式。
4.6政策推广
校园教育：拟将生活垃圾分类等常识列为全民教育中的必修课在北京市中小学推广，课程内容要形象生动具体，并定期开展实践活动，让每位学生都成为家庭的环保使者。
社区宣传：以社区为单位，通过居委会等基层组织积极在社区开展各类宣传学习活动，营造好的社区环保氛围，增强公众的环保意识。
志愿者宣传：公开招募环保志愿者，深入到社区、商场、交通枢纽等公共场所进行环保宣传活动。
大众传媒：积极有效地利用大众传媒的影响力，以公益广告的形式宣传环保知识。
5参考文献
[1]杨玉江，赵由才.欧盟各国固体废弃物管理模式的分析和比较[J].环境卫生工程，2004，12（3）：141-147.
[2]陈敏霞.国内外城市生活垃圾收费经验比较[J].经济师，2008，（6）：92-93.
[3]谭灵芝，王国友.德国生活垃圾焚烧处理的管理政策[J].世界环境，2006，03：40-43.
[4]黄爱军，田洪海.城市生活垃圾焚烧处理初探[J].环境科学研究，2000，13（3）：27-30.
[5]北京环境卫生工程集团有限公司.2008年统计数据[OL].http://www.besg.com.cn/.
[6]北京市市政市容管理委员会.2009年关于生活垃圾处理工作进展情况的报告[OL].http://www.bird.gov.cn/zt/sjchy/hywj/201007/t20100730_57056.html.
[7]林琳.我国城市生活垃圾管理收费政策探析[J].中国资源综合利用，2009，27（7）：46-48.
[8」尹秀丽.日本的生活垃圾收费及减量效果分析——“日野模式”考察[J].环境卫生工程，2007，15（4）：19-27.
