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城市生活垃圾处理是城市环境管理的重要内容，直接影响着城市环境管理的效果。随着我国经济发展和大中型城市不断出现，各种城市生活垃圾也随之大量产生，我国城市生活垃圾总量已位于世界前列，增长率居世界首位。全国668座城市年人均产生生活垃圾440公斤，每年总量高达1.6亿多吨，占世界总量的四分之一以上，并且以每年8%～10%的速度增长，少数城市甚至达到15%～20%。以北京市为例，每天产生垃圾1600吨，平均每人每天产生垃圾1公斤，与发达国家相当。现在北京市的垃圾占用土地已有2万多亩，按现在速度每年还要占用500亩。不断增长的城市生活垃圾不仅影响城市环境，还危害居民身心健康，成为世界各国普遍存在的社会问题之一。但是，世界各国城市生活垃圾处理模式各有千秋，某些国家不但未受垃圾之害，而且还能在保持环境洁净的同时通过循环利用变废为宝。因此，借鉴其他国家的先进经验和管理模式，对改进我国垃圾处理模式的运行机制和效率，缓解环境污染压力，促进垃圾处理产业发展都具有重要意义。
一、城市生活垃圾处理模式及问题
城市垃圾是指城市中的企业或个人在日常的生产、生活中产生的对原使用者不具有使用价值的废弃物，一般可以分为3类：城市生活垃圾、城市商业垃圾和城市危险废物。其中，城市生活垃圾是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。城市生活垃圾一般具有如下特性：无责任性，指垃圾被丢弃后不再属于某个人，因而找不到具体的负责者；无集中性，指垃圾被丢弃后分散到各个角落，不具有集中性；无安全性，指垃圾的危害可能是缓慢的过程，有些危险废物直接危害人体健康和人类环境。
垃圾处理行业总体上属于管理和技术相结合的具有较强社会性的环境服务业。垃圾问题从垃圾的产生到垃圾最终处置是一种综合性的服务体系。在目前全面推进市场化改革的背景下，垃圾行业作为准公共产品，使得政府责任主体的责任承担形式发生了变化。按照公用事业民营化理论，处理垃圾这样的准公共物品也可以由企业来承担，目的是为了向公众提供一个环保质量和运作效率更高的服务体系。这一系统不仅包括了技术的选择，还有管理、经济等问题，不仅强调处理，也同样看重回收、清运和利用，这些综合因素的协同水平将决定整个系统的效果。同时，随着垃圾管理理念的发展，源头管理和减量化的理念极大地影响垃圾处理技术的需求和发展。在解决垃圾问题的整体行动中，整体战略和政策因素，以及管理过程起着非常重要的作用，并影响技术的发展和应用。
目前，我国城市生活垃圾管理模式主要是市、区和街道三级管理模式，采取的处理方式普遍是从倾倒、收集到堆放点或填理场，在城市生活垃圾处理中表现出以下问题。第一，管理体制不顺。市政府领导下的城建环卫部门主管垃圾的收集、清运、处理等工作，垃圾清运处理过程的管理、运行、监督都是由一家完成，政企不分，政事不分，不能形成有效的监督和竞争机制。第二，收费制度尚未建立。城市生活垃圾治理一直被视为公益事业，缺乏相应的经济手段和垃圾收费制度来使公众和企业认识到垃圾问题与自己息息相关。第三，垃圾混合收集。大部分城市生活垃圾还采用混合收集方式，造成垃圾处理和循环利用效率低下，提高处理成本和运行费用，增加环境污染和危害。第四，法规不健全，全民环境意识不高。由于决乏垃圾管理具体法规及实施细则，给依法管理带来了困难。同时全民的环境卫生意识不高也给环境管理工作带来困难。第五，不注重循环利用。城市生活垃圾的收集方式主要以混合收集为主，忽视垃圾作为资源的可回收和重复、循环利用，处理过程中垃圾的许多有用成分白白填埋了，资源的重复和循环利用率低下，垃圾未能作为有用的资源纳入自然生态系统循环中。
由上可见，我国在城市生活垃圾处理上还存在着很多不足，借鉴其他国家垃圾处理的模式和经验，对我国缓解城市污染压力、提高垃圾处理效率有现实意义。
二、城市生活垃圾处理模式的国际比较
世界各国由于经济实力、资源需求、技术手段和法律政策的差别导致了城市生活垃圾处理模式也各有千秋。本文通过对世界上垃圾处理居于前列的9个国家的分析和国际比较，总结出以下6种模式。
1.德国和瑞士的分级管理模式
德国的垃圾管理机构分为5级，即社区、市、地区、州和联邦。其中联邦主要负责颁布法律、国际合作和科研项目；州负责实施法律规定；地区负责审批具体的垃圾处理项目；市、县负责垃圾的收集、运输、处理及处置的全过程；社区是垃圾收集的基本单元。德国垃圾处理运营企业必须通过考核得到资格证书后才能进入市场。德国对垃圾管理包括两方面措施，一方面是避免垃圾产生，另一方面是垃圾的再利用。避免垃圾产生首先在于提高人们的环境意识，并融入日常生活和工作中；其次是制定相关政策和措施，特别是在产品的生产、使用和消耗这三个环节上重点建立避免垃圾的政策。德国社区垃圾的60%来自家庭，社区在避免垃圾产生问题上做出了突出的贡献。它们组织二手商品市场、跳蚤市场、租借公司使那些用过的物品可以被再次利用，设立维修点帮助居民维修旧家电，向居民介绍避免产生包装垃圾的方法。同时，加强垃圾的循环利用。德国每个城市都建有循环利用中心站，鼓励居民的自助项目，使再利用商品化。瑞士垃圾处理是倒金字塔的管理模式，各级政府负责垃圾处理的侧重点不同：联邦政府重要的职能是立法和规划，过去还主管项目的融资，目前这个职能已推向市场；州政府主要执行联邦政府的立法，同时还有项目的规划、建设和融资；具体的环卫作业由区级政府负责，作业费用由国家承担转向污染者付费。瑞士与城市垃圾处理有关的法律法规及政策主要包括联邦环保法、垃圾处理技术政策、饮料包装条例、电子产品回收及处置条例等。瑞士规定，自2001年起城市生活垃圾禁止直接进入填埋场进行填埋，必须经源头减量、分类收集、分类处理、资源充分利用以后，最终的惰性物质才能进行填埋处置。
2.丹麦和芬兰的公众参与模式
丹麦认为，垃圾处理的关键在于分类，这首先要从社区居民做起，为他们创造条件是前提，不能使垃圾分类变成居民生活的负担，进而让人们逐步适应和自觉遵守。此外，社区垃圾管理者和垃圾管理公司还搞了问卷调查，以充分了解居民对日常家庭废弃物的态度和行为习惯。通过问卷反映的问题，社区政府想了许多对策。首先，进一步加强宣传工作，增强社区居民的环保意识，重点开展对老人和公寓居民的宣传教育，纯粹以环保为目的的宣传不如从个人经济利益出发的宣传更受欢迎。其次，为老年人参与垃圾分类和回收创造便利条件。垃圾分类计划应该更多地考虑老人的体力，安排适合他们的方式。社区把垃圾回收工作做到每个居民的家门口，比如增加社区直接到住户家中收集大型垃圾和庭院垃圾的次数，减少居民开车去垃圾回收站而造成的交通方面的环境污染；为居民免费提供或出租、出售堆肥容器，创造就地处理有机物垃圾的条件；在公寓区内设置更多的垃圾容器，促使硬纸板、玻璃等垃圾回收量的提高。
芬兰的垃圾法规定，垃圾制造者有责任将垃圾分类堆放，垃圾箱需自行购买或向环境清洁部门租用。垃圾运送处理原则上取自垃圾制造者，环卫部门根据垃圾的体积收取运输费用。在垃圾处理回收方面，芬兰又采用公共部门与私营企业竞争的市场机制，像纸张、玻璃和化学有害物等都已经由专门的私营公司负责设立方便居民的回收箱，进行定点定期回收。对于植物垃圾、剩饭菜、食品等以发酵的生物垃圾单独设立垃圾箱堆放，以便统一运输、倾倒和发酵利用。在首都市区不少独门独户私宅前，有一种造型美观的绿化发酵容器，自家花园的植物垃圾堆放其中，剩饭菜倒在里面，不仅减少了垃圾量，还自制种花种草的肥料。在民住宅区，又增加了生物垃圾箱，凡每周产生50公斤以上生物垃圾的楼群、商店和饭馆，必须将生物垃圾与其它垃圾分离，并单独存放垃圾箱。
3日本和德国的法律制度模式
日本从减少对天然资源的过渡消费考虑，着重强调“3R”观念，即减少废弃物排出（Reduce）、物尽其用（Reuse）和循环利用（Recycle）。“3R”观念可以说是杜会价值观的根本性转变。生产者把传统的“原料——工业生产——使用——废弃物”开环模式变为“资源——产品——消费——再生资源”的物质反复循环流动的闭环系统，使得整个经济系统以及生产和消费的过程基本不产生或只产生很少的废弃物，以建设一个循环型的社会。为了实现这个目的，日本相继制定了《推进形成循环型社会基本法》、《特定家庭用机械再商品化法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程材料再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》。这一系列法律法规，逐步建立健全了环境保护方面的法制。特别是第一项“基本法”，从法律上确定了21世纪经济和社会的发展方向，提出了建立循环型经济社会的根本原则，这为促进物质循环、减轻环境负荷、构筑可持续发展的社会提供了法律保障。
德国从20世纪60年代末到70年代初着重进行环境污染控制方面的立法，如《废弃物处置法》、《联邦污染物排放控制法》，成立了环境问题专家委员会和联邦环境局等研究和管理机构。20世纪90年代中期到现在，德国开始注重垃圾的循环利用，出台了新的能源、环境政策，如1996年德国出台了《物质闭合循环及废物管理法》，1998年颁布了《联邦土壤保护法》，1999年颁布了《联邦土壤保护和污染地保护法》，2000年出台了《优先发展可再生能源法》，2004年又再次颁布了《优先发展可再生能源修订法案》，目前正在研究制定《物质流管理法》。这些法律的颁布标志着德国环境管理进入到一个新阶段，更加重视生态环境保护并将其全面融入到社会经济活动中。
4.法国和新加坡的政府主导的公私合营模式
法国在垃圾处理方面，政府居于主导地位，并发挥社区和私营企业的积极性。国家强制推行可循环利用标志，从2002年起全国实施垃圾再循环使用政策。一方面，减少包装垃圾并进行增值处理。法国90%以上消费品包装都印有表示循环利用的绿色圆点标志，表明生产企业参与了“商品包装再循环计划”，包装垃圾由企业负责回收利用。“绿点”标志使用费允许部分计入商品价格，生产企业均想方设法简化包装和方便回收来降低成本。“绿点”标志使用费通过政府直接划拨给国有的“生态包装”集团，该集团与法国近3万个社区机构合作回收垃圾，用这笔费用提供补贴和技术设备。通过这种机制，法国2003年包装类垃圾回收率达到了80%。另一方面，法国2005年制定的电子垃圾回收法规定，所有新出厂的电器都要印有表示可以回收利用的小垃圾桶标志。电子垃圾回收遵循“谁生产、谁销售，谁负担环保费用”的原则。电子产品生产商承担其产品的回收及循环再利用费用。零售商则需在新家电的销售发票上标明其承诺：每出售1台新电器，就负责1台被淘汰电器回收过程中的运输费用。电器价格平均上涨10至15欧元，作为使用者对电器回收的出资。此外，政府鼓励私营企业开发城市垃圾处理技术，从而产生了众多的有关城市垃圾收集、清洗、分拣的专业设备公司。政府与私营企业联合建立垃圾处理厂，不断开发新的垃圾处理技术。新加坡垃圾微量化部负责整个国家的垃圾回收与循环利用，它与其它国营和私营企业一起研究垃圾微量化的可行性项目。政府通过立法将垃圾分类、收集、转运和回收利用等问题法律化，使公民遵守有关法律。1968年，新加坡通过了《环境公共卫生法案》以及附属法案，详细规定了垃圾的收集、转运与丢弃。新加坡的垃圾收集、转运与处理工作是由国营与私营两支队伍完成的。新加坡环境部建立以下属国营公司为主，由政府部门颁发执照的私营公司为辅的一整套组织完善、工作效率高的垃圾收集、转运和处理系统。凡是居民住宅区的垃圾由环境部下属国营公司承担。而由政府颁发执照的大大小小的垃圾收集转运公司负责企业事业单位产出的垃圾，它们处理的总量曾占新加坡年度垃圾总量的52%。
5.美国的商业化运营模式
美国城市垃圾的收集、回收、处理、加工及销售是一个系统的产业，依靠高度商业化模式来运行。废弃物处理中心拥有若干个废弃物回收中心、垃圾填埋场和有机废弃物堆肥场。废弃物处理场的收益主要有两个方面，一是居民和商业机构交纳的废弃物处理费，二是回收产品和副产品的收入。规模小的废弃物处理公司只有废弃物回收中心，在需要将其余废弃物运送到其它公司附属的垃圾填埋场，并交纳垃圾填埋费。其收入来源有居民和商业机构固定的每月废弃物处理费用，其它个体或公司不定期废弃物倾倒费，垃圾填埋场填埋费，回收物品的销售费等。美国的城市垃圾都是由专门从事废弃物收集处理的公司承包运作。这些废弃物公司有的只是负责收集、分类和运输，有的有自己的垃圾填埋场和堆肥场。美国居民每月要交给市政管理部门垃圾处理费，市政管理部门再与废弃物处理企业签订合同。每个公司的垃圾收集办法是不同的，如垃圾分类投放箱的大小、颜色、样式以及垃圾车的自动装置等，但是基本上是2个垃圾箱，一个是可回收物，另一类是不可回收物。不同的地区垃圾处理费用也各不相同。运输不可回收到垃圾填埋场的费用各地从20-70美元之间各不相同。美国回收物收购站不太普遍，大部分回收物都是废弃物处理公司来收集处理。
6.英国的税收调节模式
1996年10月，英国开征了垃圾掩埋税，其目的主要有两个：一是减轻日益严重的垃圾环境污染，二是有效利用垃圾蕴涵的资源。垃圾掩埋税的纳税义务人为所有通过掩埋方式处理垃圾的个人和公司，还包括各级地方政府机构。纳税人不管倾倒垃圾数量的多少，都要缴纳垃圾掩埋税。垃圾掩埋税未采用从价税，而是采取从量税的形式进行征收，以便能适用于各种经营规模的纳税人。如果垃圾掩埋者只是暂时掩埋垃圾，日后又对其进行循环再利用、烧灰或移走再使用，那么可享受税收抵免的优惠，抵免额为循环利用、烧灰或移走再使用的垃圾在当时所征收的税额。垃圾掩埋税是一项具有创新意义的绿色税收，它鼓励企业与个人减少垃圾，尽可能地对废物进行回收再利用。
三、国际经验对中国的借鉴
我国城市生活垃圾处理问题不能有效解决的原因主要有：法律制度不完善，宣传力度不够；垃圾处理、循环利用效率低；现行制度无法与市场经济接轨，企业不能产生经济效益。我国借鉴国外的先进经验，可在以下方面采取措施，改进城市生活垃圾处理模式，提高处理效率。
1.建立完善的垃圾分类收集体系
各国都把垃圾分类收集作为垃圾处理的前提和基础。我国应尽快根据国情加强对城市垃圾进行分类收集的力度。目前我国不少城市已经开始尝试垃圾分类收集，但由于市民的意识不高、分类处理系统还不完善，垃圾分类很难真正实施。因此，首先应加强对公众的环境意识教育；其次，政府应先完善分类处理设施，像丹麦和芬兰那样建设方便的垃圾分类收集运输装置，如垃圾分选中心，大件垃圾处理设施，绿化垃圾堆肥设施等，这样才可能做到真正意义上的分类处理。
2.建立和推行合理的垃圾收费管理制度
各国都实行了垃圾收费制度，这能大大调动居民垃圾减量、分类收集的积极性。我国在制定垃圾收费制度时，首先应制定科学合理的垃圾收费标准，既能够补偿垃圾收集、运输和处理成本，也能合理盈利。其次，加大对垃圾收费的宣传力度，像丹麦和芬兰那样动员居民积极参与。第三，制定和细化收费制度的配套政策措施，对于收费体系、费率结构、低收入户的费用减免、单位垃圾容器体积以及费率等方面都应周密规划。收费途径应委托公用事业单位代收，收费方式应由定额制向从量制转变，体现公平原则，因此，还要对非法垃圾处置及其他违规行为制定有效的惩罚制度。
3.建立符合市场经济规律的垃圾处理运行机制
瑞士和德国建立了分工明确、职能清晰、与市场经济相适应的城市垃圾管理体系，在国家政策的监督和指导下形成了良性循环的发展机制。美国垃圾处理的商业化模式的市场化程度更高。我国法规建设尚不完善，垃圾处理大部分属于公用事业，由政府财政支付其运行费用。由于不产生经济效益，无法调动垃圾处理行业的积极性，使得垃圾处理行业技术含量普遍偏低。所以，我国应效仿法国和新加坡，加强政府在城市垃圾处理方面的主导力量。首先，要实行政企分开，建立政府和企业双赢的市场机制。其次，让垃圾处理企业以市场机制运行，强化对市场的监管，让市场机制直接贯穿垃圾处理的全过程。第三，发挥私营企业和公众的积极性。效仿法国和新加坡号召国民开展的“回收再利用”运动，我国一方面要发挥私营企业的活力，通过对其进行认证，鼓励他们进行垃圾回收业务，由国家颁发给私营承包商执照来处理一些有经济价值的废品。另一方面，效仿丹麦和芬兰发挥社区和公众参与的力量，要发挥社区公众的参与热情，加强对各类垃圾回收方法在各地区适用性和经济性的研究，建立示范工程，发挥其示范作用。
