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城市生活垃圾，是指人们在日常生活或者为日常生活提供服务的活动中产生的废弃物。随着经济社会的发展和城市规模的扩张，城市生活垃圾产生量也日益增加。如何提高垃圾处理运行和管理水平，降低生活垃圾对城市环境的影响，逐步做到化害为利、变废为宝，从根本上实现生活垃圾处理“减量化、资源化和无害化”（以下简称“三化”），是“两型社会”建设的重要课题。近期，我们就长沙市城市生活垃圾处理与综合利用情况进行了专题调研，现将有关情况报告如下，供决策参考。
一、长沙市城市生活垃圾处理的基本现状
近年来，我市不断加大投入，加快环卫设施建设，健全管理体制，逐步构建起“集中转运—卫生填埋—沼气综合利用”三位一体的城市生活垃圾处理体系，尤其是在垃圾无害化处理、资源化利用和市场化运营方面进行了有益的探索。
（一）城区生活垃圾做到日产日清。通过推行社区物业化管理模式等方式，有效提高了生活垃圾收集的袋装化程度，实现了生活垃圾的初步分类。目前，长沙市日产生活垃圾3200多吨，夏季因果皮垃圾增多，最高峰可产生垃圾3600－3700吨，基本得到了及时清运。根据对2009年的长沙城区生活垃圾成分进行分析，生活垃圾主要由易腐有机物、灰渣、塑料、玻璃、金属、织物等组成，垃圾含水率为39%－55%，热值为4300－6430KJ/Kg。
长沙市2009年城区生活垃圾成分构成图
（二）集中中转处理避免二次污染。长沙市第一垃圾中转处理场担负着全市城市生活垃圾的集中压缩转运工作，建设规模为日转运城市生活垃圾4000吨，主要通过对生活垃圾进行压缩后运送至长沙市城市固体废弃物处理场进行无害化填埋处理。近五年来，中转场共中转处理生活垃圾460余万吨，转运污水40余万吨。
（三）卫生填埋处理杜绝“垃圾围城”。长沙市城市固体废弃物处理场工程项目于2003年4月建成投入使用，处理场总库容4500万立方米，设计服务年限34年，日处理城市垃圾能力最高为4000吨，目前已累计填埋处理生活垃圾700余万吨。同时，为解决填埋过程中产生的垃圾渗沥液逐年增加，原有工艺对渗沥液处理效果逐年降低的问题，于2008年底投资1亿多元对渗沥液处理厂进行了提质改造，2010年6月开始试运行，日处理污水1000吨以上，达到国家GB16889－2008一般地区排放标准。
长沙市垃圾处理基本流程
（四）填埋沼气发电实现变废为宝。2004年10月开始，对于生活垃圾填埋处理过程中产生的沼气，通过集中收集后送至填埋气发电厂进行处理和利用，2005年10月正式并网发电。目前已有6台机组发电，日产电量12万度左右。该项目是湖南省首个沼气资源综合利用发电项目，项目的建设消除了易燃易爆性气体
2006-2010年长沙市垃圾填埋沼气发电量 单位：(有功)kw/h
对填埋场作业构成的安全隐患，降低填埋气对周边环境的污染以及作为高效应温室气体向大气的排放，并为城市电网提供了一定的能源，该项目自运营发电以来已突破1亿kw/h。
二、长沙市城市生活垃圾处理的有益探索
近年来，市委、市政府将生活垃圾处理作为城市管理的重大课题进行统筹规划，积极探索城市生活垃圾处理的新模式、新方法、新技术，取得了可喜的进展。
（一）坚持政府主导，大力推行市场运作模式。通过特许经营和引资建设，实行政府投入与利用民间资金和引进外资投入相结合的方式，推进生活垃圾处理体系。如通过特许经营权转让的模式，生活垃圾中转处理场由湖南仁和环保科技有限公司负责运营，生活垃圾填埋处理场的垃圾填埋和渗沥液处理由湖南军信环保建设开发有限公司负责运营，由市城管局负责计量监控和日常监管，运行费用由市财政按核定的吨成本和实际处理量拨付。
（二）严格操作规程，加大生活垃圾处理监管力度。为有效利用现代化垃圾处理设施，确保长沙市生活垃圾达到无害化处理要求，市城管局根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》、湖南省人民政府《关于加快市政公用事业改革与发展的意见》等法律、法规及规范性文件，制定了《长沙市城市固体废弃物处理场运行管理规范》和《长沙市第一垃圾中转处理场运行管理规范》，对生活垃圾处理体系的工艺流程进行全方位监督管理和考核。《长沙市餐厨垃圾管理办法》也即将出台，对生活垃圾的监督在范围上将进一步拓展和规范。同时，通过“固废管理处自检、市环境监测中心站权威监测（每季度一次）、市气象局24小时在线气象监测”三位一体的环境监测机制，对处理场各污染因子进行科学监测和高效管理，确保生活垃圾处理体系高效、规范、有序运行。
（三）鼓励技术创新，不断改进生活垃圾处理工艺。为进一步提高生活垃圾减量化、资源化处理水平，鼓励企业研发生活垃圾处理新技术，减少生活垃圾填埋量，回收利用好生活垃圾中的有用资源。如湖南省仁和垃圾综合处理有限公司联合湖南大学环境科学与工程学院、天津百利环保有限公司，自主研发采用机械分选和人工分选相结合的综合分选工艺，将生活垃圾进行分选，对塑料、橡胶、金属、玻璃、纤维物等物质实行回收利用，不能回收利用的部分再进行卫生填埋处理，可以实现生活垃圾减量30%左右，将使长沙市填埋处理场使用年限延长10年以上，并降低了填埋处理场的渗沥液处理成本，减少渗沥液对填埋处理场的地质污染。目前该项目已经建成一条生产线，并投入试运行，日分选生活垃圾350吨。此外，已竣工试运营的长沙市固体废弃物处理场渗沥液处理提质改造项目，采用国际上较先进的“MBR+膜处理工艺”，实现了垃圾渗沥液的有效处理和达标排放，解决了垃圾渗沥液对周边环境的污染隐患。
（四）推行政民互动，广泛争取群众理解支持。为维护市固废处理场周边社会稳定，扩大周边村民对生活垃圾处理全过程的知情权和监督权，市城管局出台了《长沙市城市生活垃圾运输、处理生产运营体系监督举报机制》及《长沙市城市生活垃圾运输、处理生产运营体系监督举报机制实施办法》。引导和督促市固废处理场运营单位加强与周边镇、村的沟通和联系，每季度定期召开镇、村干部座谈会，广泛征求意见，主动接受周边群众监督，主动为当地办实事，积极协商解决实际问题，力求将矛盾化解在萌芽状态，防止群体性阻工事件的发生。
（五）注重以城带乡，农村生活垃圾处理协同推进。近两年，市委、市政府大力推进城乡一体化发展，将生活垃圾处理工作从城市延伸至农村，市政府今年还出台了农村生活垃圾设施建设与处理处置运行的补助政策，部分乡镇在农村生活垃圾收集处置方面进行了积极的探索，逐步推广浏阳市葛家乡“户分类、村收集、镇中转、县处理”和长沙县果园镇“分户分类建池、分村分解减量、少量中转填埋”的农村生活垃圾处置模式。2009年，果园镇共收集不可降解及有害垃圾近6吨。
三、长沙生活垃圾处理工作面临的突出问题
尽管我市生活垃圾处理有了较快发展，但与国内先进城市相比、与群众的期盼相比，仍然面临着较多困难和问题。
（一）生活垃圾处理量增长过快。一方面，由于城市人口的快速增长及生活水平的不断提升，城市生活垃圾产生量快速增长；另一方面，生活垃圾分类收集系统未建立，居民生活垃圾绝大部分进入城市垃圾处理系统。目前长沙市生活垃圾处理体系的处理能力极限为4000吨/日，而生活垃圾处理量已达3600多吨（含望城县城及部分乡镇、长沙县全部的生活垃圾），根据我市生活垃圾填埋处理量年均增长率约为11%来计算，2012年生活垃圾量将超过处理能力，这将大大缩短全市生活垃圾处理设施的使用寿命。
2005-2010年长沙市垃圾量增长情况 单位：万吨
（二）生活垃圾处理方式过于单一。当前，我市生活垃圾处理方式为单一的卫生填埋，缺乏资源回收利用机制，生活垃圾中大量可循环再利用的资源被浪费。同时，我市仅有一个生活垃圾中转设施，一个固体废物填埋处理场所，难以满足快速增长的生活垃圾处理需求，一旦生活垃圾处理体系的任一环节出现意外，将直接影响整个城市的正常运转和广大市民的生活。?
（三）生活垃圾处理技术有待突破。目前，我国在生活垃圾处理方面还没有建立起一个成熟、完整且经济的技术体系，我市生活垃圾处理的一些关键和共性技术有待突破。比如，市固废处理场防渗、间歇性埋场气味扰民及生活垃圾焚烧发电等技术问题，需要进一步研究和破解。?
（四）生活垃圾处理收费尚未实施。早在2002年，国家发改委、财政部、原建设部、原环保总局就联合下发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872号），对征收城市垃圾处理费作出明确规定。但由于种种原因，我市尚未开征生活垃圾处理费，制约生活垃圾的处理和综合利用。我市的生活垃圾处理费征收工作已落后于全国大多数省会城市以及省内的株洲、邵阳和吉首等城市。2010年3月和9月，市委常委会和市长办公会分别听取了市物价局、市城管局生活垃圾处理收费情况汇报，市物价局、市城管局多次修改和完善了《长沙市城市生活垃圾处理收费管理办法》。市物价局于2010年12月10日组织召开了开征城市生活垃圾处理费听证会，需要继续加大工作力度。
四、提高生活垃圾“三化”处理水平的对策
提高生活垃圾“三化”处理水平，既要立足于解决当前我市生活垃圾处理工作中的突出问题，又要谋划长远建立并落实促进“三化”的长效机制，探寻解决生活垃圾处理的新路径。?
（一）建立政府引导、社会参与的互动机制。一是制定生活垃圾“三化”处理规划。在城市发展总体规划的框架内，科学制定生活垃圾“三化”处理“十二五”规划，并与全市“两型”社会综合配套改革及“十二五”规划深度对接，建立健全城市生活垃圾处理体系，争创“中国人居环境范例奖”。二是倡导低碳生活方式。加大宣传力度，引导居民推行“3R”生活方式，即：“Reduce”（减量，尽量减少垃圾）、“Reuse”（重复使用，尽量不用一次性用品）、“Recovery”（回收，废物利用），对生活垃圾“零废弃”单位实施奖励；制定限制一次性商品使用、限制过度包装乃至推行“零包装”等具体政策，从源头上减少和避免垃圾产生。三是引导全社会理解支持生活垃圾处理。加强生活垃圾处理、污染防治知识教育，增强全社会对生活垃圾处理重要性、责任感的认识，引导广大居民尊重环卫工人劳动，积极支持、参与生活垃圾处理，形成全社会共同关心、支持和参与生活垃圾处理事业的浓厚氛围。?（二）完善城市生活垃圾集中处理体系。一是加大生活垃圾处理基础设施建设。稳定发挥现有固废处理场作用的同时，按照“适度超前、综合利用，一次规划，分期建设”的原则，根据市政府市长办公会议纪要（〔2010〕26号）以及参考省建筑设计院2010年8月编制的《长沙市黑麋峰垃圾填埋场改扩规划专题研究》中关于将黑麋峰垃圾填埋场建设成综合处理场的相关要求，尽快完成该场的扩改及综合环境园区的规划设计，尽快启动项目建设。加快推进餐厨垃圾处理、污泥集中处置和医疗废弃物处理等垃圾处理基础设施项目建设。二是推行分类收集处理。采用机械与人工综合分选工艺，加快垃圾中转站的分选及综合利用工程建设。调整现有生活垃圾收运体系，逐步推行分类收集、分类运输、分类处理；开展厨余垃圾干湿分类收集，降低厨余垃圾的含水率；开展城市社区免费发放生活垃圾袋和生活垃圾分类收集容器试点，对新建、改建和扩建的居住小区及社会单位强制推行生活垃圾分类收集；加大生活垃圾分类收集和运输装备改造更新力度；加快垃圾收集、清运环节市场化改革步伐。三是完善生活垃圾处理监管体系。城管和环保部门要加强生活垃圾处理设施的建设与运营全过程跟踪监管，确保设施正常安全运行；进一步完善和优化考核指标体系，提高管理效能；制定环境应急预案，防止污染事故发生。建立公众参与、公开监督机制，扩大群众对生活垃圾处理的知情权和监督权。
（三）加大生活垃圾处理事业支持力度。一是加大对生活垃圾处理投入的整合力度。市财政设立专项资金，区、街相应安排配套经费，建立市、区、街三级共同投入的长效机制；按照“统筹规划、捆绑使用、集约高效、各记其功”的原则，整合相关部门的各类生活垃圾处理经费，建立捆绑投入机制，最大限度发挥资金使用效益。二是尽快开征城市生活垃圾处理费。长沙已被列为全国生活垃圾处理收费试点城市，应在组织召开价格听证会、倾听市民意见和建议的基础上，加大工作力度，尽快出台生活垃圾处理费征收操作流程和配套管理办法，确定征收标准和方式，争取早日启动实施。三是健全多元化投入机制。建立政策支持鼓励体系，建立社会化、多元化的城市生活垃圾处理投入产出机制，建立多渠道投融资体系。研究开发适当的低成本、长期限的金融工具，丰富资金来源；以特许经营方式建设和经营生活垃圾处理设施；完善支持生活垃圾处理设施建设的财政、金融、土地等政策，降低企业的生产和经营成本。
（四）大力提升生活垃圾处理综合效益。一是调整生活垃圾处理结构。改革单一的卫生填埋处理方法，积极推进生活垃圾焚烧处理，按照垃圾成分、产生量和设施建设规划。发展生物处理技术处理分类收集的厨余垃圾，利用垃圾综合处理设施处理高有机物含量的生活垃圾，逐步减少原生垃圾填埋。二是提高生活垃圾资源化利用水平。鼓励引进先进的垃圾焚烧处理技术，适时启动大型生活垃圾焚烧及综合利用（发电）项目。完善再生资源回收利用体系，规划建设生活垃圾处理综合园区，完善生活垃圾资源化发展链条，推进再生资源回收利用产业化发展。同时按照国家对于生活垃圾处理场运营管理和环境管理等方面的规范，适当扩大周边村民的迁移范围，尽量减少对周边村民的影响。三是创新突破关键技术。将填埋气、渗沥液处理以及填埋场区水平防渗等生活垃圾处理技术纳入相关科技计划，加强生活垃圾处理的基础性、关键性技术和标准的研究，依托重点工程项目开展试点示范。积极研究开发适合农村地区的生活垃圾处理技术，鼓励企业引进国内外生活垃圾“三化”处理先进技术。
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课题组组长：曾庆安?
副组长：唐曙光?
成员：彭勇 马琤 陈海清 杨松青
