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一、河北省城市污水垃圾处理资金来源与运用现状
自2002年国家计委、建设部、国家环保总局发布《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》以来，各地积极推进城市污水垃圾产业化、市场化的进程，河北省政府及相关部门也在2008年先后发布了《河北省人民政府关于加快城市污水和垃圾处理设施建设的实施意见》、《河北省城市污水处理费收费管理办法》、《河北省城市生活垃圾处理费收费管理办法》、《河北省市污水和垃圾处理设施建设省级专项资金使用管理办法》，大力推进城市污水、垃圾处理产业化，为城市污水垃圾处理提供了有力的资金保障。
根据河北省财政厅、物价局、环保局、建设厅先后下发的《关于进一步加强污水处理费征收管理工作的通知》和《河北省征收城市生活垃圾处理费实施办法》，河北省各市目前均已开征污水、垃圾处理费。按照河北省污水处理费收费管理办法规定，自2008年1月1日起至2012年12月31日，河北省城市污水处理费标准调整为：按用水量计算，居民用水调整为0.80元/m3，非居民用水调整为1.00元/m3（含排水设施有偿使用费）；按排水量计征的，排水量按用水量的85%计算；对持有国家定期抚恤补助的优抚户、持有特困证的特困户及持有低保证的低保户的居民城市污水处理费，仍执行原0.60元/m3。
以保定市为例，生活污水收费标准为0.85元/m3。①按照河北省征收城市生活垃圾处理费实施办法，各地也出台了本地的垃圾收费标准，以保定市为例：在个人交纳部分，市区常住人口为3元/户，暂住人口为2元/人；单位交纳部分，单位在职职工为1元/人，各级各类学校（按在籍生数）为0.2元/人；经营者交纳部分，宾馆、酒店、医院等为1元/床，农贸、集贸市场为1.5元/摊，休闲娱乐场所为0.3元/m2，商业零售企业为0.2元/m2，餐饮业为0.4元/m2，出租车、公交车为1元/车，客运车辆为2元/车。以上收费标准均以月为单位，企业停产、半停产及学校放假期间免征费用。②河北省一系列收费和资金管理办法的出台，较大地提高了河北省的污水垃圾处理能力。到2009年，河北省共建成污水集中处理厂161座，形成污水处理能力753.2万m3/日，城市（含县城）污水处理率达75%以上；共建成垃圾无害化处理场72座，形成垃圾处理能力26,196吨/日，垃圾无害化处理率达65%以上。③
二、河北省城市污水垃圾处理的财经政策存在的问题
虽然在城市污水垃圾处理方面采取了诸多措施以保障其资金之需，但仍有一些不尽人意之处，主要体现在以下几个方面。
（一）现行排污收费政策仍存在一定缺陷自2008年河北省推进城市污水垃圾处理产业化以来，现行收费政策产生了积极效应，但仍存在一些不合理的现象。
首先，排污收费存在实际的困难。例如，某常住居民有两套住房，只居住一处，另一处出租给外来人口，那么，到底是按两户居民标准收费，还是一处按常住居民标准，一处按外来人口，此标准由谁来掌握，信息由谁来提供，征收由谁来执行，都缺乏具体有效的措施。
其次，单因子收费不尽合理。例如，非居民用水调整为1.00元，排水量按用水量的85%计算，没有考虑水的具体用途与处理成本的差异。
第三，部分排污费为浓度收费。例如，根据省物价局、财政厅关于调整排污费征收标准的通知，我省废气SO2征收标准由2008年的每污染当量0.96元调整为2009年的1.20元。
最后，收费标准差强人意。某些收费标准没有综合考虑本地的经济水平和居民的承受能力，强行推出。例如保定市居民个人交纳的费用与石家庄、承德、衡水、张家口等市持平或略高外，宾馆、酒店、医院、娱乐场所等交纳的费用均大大低于其他城市水平，这与保定人均GDP在全省的排位是不相称的。
（二）资金来源途径较为单一，费用收缴率较低
尽管河北省在推进垃圾污水处理市场化的进程有了较大进展，但资金来源渠道主要依靠行政收费和财政拨款两种方式，与先进省份相比，在利用外资、民间资本等方面还有欠缺，与国际上先进国家的做法差距更大。
虽然垃圾处理费开征面不断加大，但费用收缴率较低。到2009年底，河北省143个市县已全部开征污水处理费和垃圾处理费（以下并称为“两费”），但其中110个市县污水处理费收缴率不足90%；118个市县垃圾处理费收缴率达不到80%，其中，污水收费标准达到0.8元/m3的为141个，垃圾收费标准达3元/月/人的137个。然而，两费的收缴率明显偏低：污水处理费收缴率达到90%以上的仅占23.1%，垃圾处理费收缴率达到80%以上的仅占17.5%。④在开征面受限、费用收缴率低、总量不足的情况下，想要完全实现污水垃圾处理的“三化”（即投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化）是有较大难度的。（三）资金合理使用缺乏监管
据报道，2010年年底，国家下达河北省监测和执法业务用房第一批资金，支持了12个监测执法业务用房项目。2011年5月，环保部来检查项目进展，结果并不理想，有6个县的项目仍未动工。争取到了资金支持，但不能及时使用，不仅会影响项目的实施效果，也会影响今后河北省资金的申请。二是安全。2010年年底，河北省环保厅通过对“十一五”期间省属直收电厂检查，发现某些项目擅自变更实施方案、改变项目规模。⑤
另外，就是资金使用安全的问题。每类资金都有相应的用途及管理规定，必须对资金的使用加强管理，做到专款专用，杜绝“截、挪、卡、留”等现象。同时，要根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规之规定，对于违反资金使用管理规定的，追究相应法律的责任。在违法使用环保资金方面，尽管河北省没有此类相关报导，但周边省份的情况应该引以为鉴。（2010年1月25日[焦点访谈]排污费竟成“人头费”：河南省审计厅在审计中发现，河南省平顶山市的六个区县环保局挪用排污费1,000多万，用来养超编人员。）
（四）投融资体制有待健全
首先，投资、融资缺乏市场氛围。目前，社会资本进入城市污水、垃圾处理行业的法律法规不健全，政府监管部门责权利不明确，国家对于某些融资方式限制过严，从而导致融资渠道狭窄，投资风险加大，进而制约了该行业的发展。
其次，投资运营主体发育尚不成熟。城市污水、垃圾处理行业内仍然以国有资本为主，缺乏优秀的民间资本主体。在吸收社会资金方面捉襟见肘，除了政府政策性贷款之外，金融行业的资金来源渠道匮乏。部分进入污水垃圾处理行业的经济实体由于不具备上市资格，也是“告贷无门”。
（五）中央和地方相关的财政税收支持政策较少
首先，现行税收政策的激励机制较弱。尽管我国几次税制改革在节能减排方面有了一定成效，但现行资源税、消费税、车船税等税种在调节节能降耗方面仍存在不足，主要体现在通过税式支出对节能节水调节的力度较弱，在鼓励污水垃圾处理设备的研发与技术推广方面的税收优惠政策较少等。
其次，现行财政体制存在缺陷。主要表现在污水垃圾处理中政府事权与市场事权界定不清，中央与地方财权与事权配置不合理，地方各级政府的财权与事权划分不合理，事权与财权配置不合理，这些将影响地方政府提供基本公共服务的能力，对污水垃圾处理产生制约。
第三，现行转移支付制度不完善。主要表现在，尽管转移支付形式较多，相互之间却缺乏统一的协调机制，省以下财政转移支付制度尚不完善，转移支付制度缺乏相应的法律保证、现行转移支付制度未实现基本公共服务均，由此造成对于污水垃圾处理未能给予足够的重视，资金保证发生困难的现象就在所难免。
三、河北省城市污水垃圾处理的财经政策对策
（一）改革收费办法
首先，确定适度的收费标准。污水垃圾处理处理属于公益事业，完全产业化、市场化是不合时宜的，要区分对待：对于居民的污水垃圾收费采用适度收费，处理费用不足的剩余部分由财政补贴，对于经营单位采用“谁受益、谁负担”的原则，积极推进市场化程度，按效益高低确定收费标准。
其次，改进现行计费办法。现行计费办法过于单一，不能很好地体现量能负担原则，可以尝试按户籍人口法、水系数法、住房面积法综合测算，由于上述各种方法各有优缺点，所以采用户籍人口、用水量、住房面积加权计算的方法，可以矫正某一方法的不足。
第三，使用多种收费方式。河北省物价局、建设厅冀价（2008）26号文件规定，对居民和城市暂住人员收取的城市垃圾处理费可委托服务机构（供水、供电、燃气），居委会或物业单位代收。⑥当然，规定虽然很明确，但在实际执行中部门之间难以协调，为从根本上解决收费难的问题，需要国家和地方出台相应的法律法规，同时，妥善选择污水、垃圾处理费的征收载体，努力提高费用征缴率。有条件的城市可考虑设立公用事业收费联合服务机构，负责城市水、电、煤气、有线电视、垃圾处理费等公用事业的收费业务，方便用户缴费，并通过电子信息手段，实行收费、结算联网，逐步实现公用事业收费“一卡通”，以此从根本上解决收费成本过高和生活垃圾处理资金不足问题，确保生活垃圾处理产生化工作健康发展。
（二）有效降低污水垃圾的处置成本
首先，大力提倡垃圾分类回收。采取多种奖励或补贴措施鼓励居民进行垃圾分类，加强公众意识的引导，提高污水、垃圾处理收费的社会认同。当然，也不排除采用经济处罚的办法，使居民养成良好的习惯。例如，日前《杭州市城市生活垃圾管理办法》已经原则通过，如果不按规定进行垃圾分类，且拒不改正的，对个人处以每次50元罚款，对单位处以500元/m3罚款。⑦
其次，有效提高垃圾处理技术。由简单填埋发展为多种处理技术并举，根据财政水平和支付能力，鼓励地方建立垃圾焚烧发电、堆肥、沼气技术，以抵减部分处置成本，提高污水垃圾回收效率。
（三）拓宽融资渠道
首先，采用多种投资经营模式。要大力推进污水和垃圾处理特许经营、市场化和产业化进程，通过对传统行业企业的产权收购而进入污水、垃圾处理产业的主战场。以资本为纽带，实现现有国有行业企业主体本身的产权多元化，从体制和机制上激活传统的行业主力。通过合资、合作、BOT（即“建设—经营—转让”模式）、TOT（即“移交—经营—移交”模式）等多种方式，广泛吸纳社会各种经济成份资金及外资，积极搭建各种投资洽谈会、招商会，成立城市建设投资公司或市政公用事业资产运营公司等平台，做好污水和垃圾处理项目招商引资工作。利用社会资本的金融优势、机制优势，协同传统污水、垃圾行业主体的经验优势，快速提升和壮大竞争主体实力，优化行业的产业结构，有效支撑市场化的投资与运营。
其次，盘活存量国有资产。通过政府几十年来城市污水垃圾处理行业的投资，已经积累了可观的资产。这些资产通过产权出让形式收回资金后，可以将资金进一步投入到城市污水、垃圾处理中不能市场化的领域。
第三，积极争取国家资金。随着“可持续发展战略”的推进，国家高度重视节能减排的工作，尤其是污水和垃圾处理问题。因此，应利用国家发改委、住房城乡建设部每年都组织申报年度中央预算内投资城镇污水垃圾处理设施建设备选项目，积极争取河北省未列入国家相关规划的污水和垃圾处理项目纳入国家计划，取得更多的国家资金支持。
最后，努力争取国际贷款。各地在项目建设中争取商业银行贷款的同时，要充分利用国际金融组织优惠贷款和外国政府赠款，争取取得更多支持。县级市和县城项目要进行“打捆”，积极争取外国政府贷款和世界银行、亚洲开发银行小城镇基础设施建设贷款，加快污水和垃圾处理设施建设。
（四）加强资金监管，确保资金使用效益
首先，对资金使用要实行全程监管。从污水垃圾处理资金拨付到工程建设的竣工验收，要全程跟踪资金的流向和使用情况，建立资金使用台账，做到时时监控，及时解决发现的问题，保证资金使用效果。其次，建立奖惩机制。污水垃圾处理资金申请及使用要和项目实施结果挂钩。对于项目实施达不到预期效果、实际总投资与预算投资差别较大或者擅自改变实施方案施工的，与此后的资金申请挂钩，不再支持或者限制申报。对于资金使用与项目实施中出现违法行为的，按有关规定对相关人员追究相应责任。
第三，建立一系列项目管理制度。从污水垃圾处理的项目报告制度、项目检查制度、项目资金验收制度到项目绩效管理制度，应逐步建立健全，以保证资金的安全有效运用。
（五）加大财税调节力度
1.理顺现行地方财权财力分配关系，加大地方财力支持力度
首先，克服现行财政体制不足，先行一步调整地方的财权财力分配政策，处理好省级与市级、市级与县级在城市污水垃圾处理的财力分配比例问题。
其次，增加省级专项补助资金。尽管每年省政府都安排城市污水和垃圾处理工程建设专项补助资金，但仍不足以弥补该项目的资金缺口，今后应继续加大投资力度，用于未列入国家相关规划的污水和垃圾处理项目建设资金补助。
第三，加大市县级地方财政投入。在争取国家、省级相关项目资金的同时，各市、县（市）财政不能做“铁公鸡”，也要落实项目建设的配套资金。在地方能够行使的税收法规制定和征收的权利范围内，发挥城市维护建设税等地方税收在城市污水垃圾处理方面的调节作用，保证城市建设维护税等部分地方财政资金用于城市污水和垃圾处理设施建设。
第四，全面实行财政补贴由直补改为以奖代补。采用“以奖代补”的方式支持地方污水处理设施建设,与传统“批项目”的方式相比,更加有利于调动地方政府的积极性。在资金使用过程中,通过财政监管机构随时对其进行监督检查,对存在的问题及时发现和处理，并作为下一年度安排资金时的参考因素，这样有助于建立项目单位自觉加强资金监管的内在约束和激励机制，加快推进污水处理产业化进程。
第五，污水垃圾处理设备投资实行“拨改贷”。传统的污水垃圾处理设备投资由国家预算无偿拨款，缺乏经济效益，为加强建设单位的经济责任制，提高投资收益，国家可以继续推行“拨改贷”。
2.大力强化税式支出
首先，采用一系列的税收优惠措施以促进污水垃圾处理设施的建设。在坚持执行国家和省已经确定的营业税、增值税等方面减免政策的基础上，扩大减免方式和内容，如定期税收减免、减免固定资产税再加一定比例的减免、普遍退税加特别退税、在原有折旧率的基础上再增加比例不等的特别折旧率等等。这些措施将有力地调动企业对环保设备进行投资的积极性。
3.积极推进环境保护税的开征
在环境污染、能源危机，以及全球经济一体化等情形下，如何治理环境、做到节能环保，已不再是一个国家、一个地区的事情。因此，在众多国家如美国、瑞典、日本、韩国等相继开征环境保护税的今天，我们可以借鉴其经验，适时开征环境保护税，建立以环境保护税为模式的绿色税收体系，不仅是大势所趋，而且是可持续发展的一种必然选择。
在完善我国绿色税收体系的过程中，选择适当的体系模式，是保证贯彻“税收中性”原则，有力发挥其保护资源环境功能的关键所在。在国际上，绿色税收体系的模式不外乎有三种，即：独立型绿色税收体系模式、融入型绿色税收体系模式和税费共存型绿色税收体系模式。从总体上看，三种模式各有利弊。因此，在选择具体模式时必须考虑以下因素：①模式的选择应保持原有宏观总体税负稳定；②模式的选择不能降低经济主体的竞争力，尤其是国际竞争力；③模式的选择不能使低收入者的利益受到侵害；最后，模式的选择应充分考虑我国现阶段税制改革的背景。
由此可见，我国绿色税收体系的模式要受到当前社会经济条件及税收体系的制约。该体系模式的选择一定要立足我国国情，在目前处于“税费共存”型绿色税收体系模式的情况下，近期内的体系改革宜采取温和的融入型模式，待将来条件成熟后再选择独立型模式，从而建立起适合我国国情，分步骤、分层次、遵循循环经济发展模式的绿色税收体系，最终形成“一主两辅、多税互补”的绿色税收体系。这里的“一主”是指以环境保护税为主，“两辅”是指以资源税和消费税为辅，“多税互补”是指在增值税、企业所得税等多个税种中贯彻绿色环保理念。
（六）财政、税收、环保部门建立的联动机制财政、税收、环保部门建立的联动机制，即：环保监测、收费标准由环保部门制定执行、费用和税款征收由税务部门负责、环保资金的投入由财政部门负责。当然还要谈到如何保证环保部门的办公及人员经费，如何调动该部门积极性的问题。
[注释]
①资料来源：http://www.bdwjj.gov.cn/ADMIN/news。
②资料来源：http://tieba.baidu.com/f?kz=686501131。
③资料来源：http://www.he.xinhuanet.com/hsd/2012-03/17/content_24901235.htm。
④资料来源：http://www.he.xinhuanet.com/hsd/2012-03/17/content_24901235.htm。
⑤资料来源：《河北省环境保护厅“内部通报”第11期》2011年8月17日。
⑥资料来源：http://bdwjj.hb.bwap.cn/2.0/CH/Index_186503.html。
⑦资料来源：http://news.ifeng.com/society/2/detail_2012_09/16/17646374_0.shtml。
[参考文献]
[1]李风伟.城市生活垃圾处理收费制度的现状与对策研究[J].内蒙古科技与经济，2009,（10）.
[2]姜海平.城市垃圾处理产业化发展的对策思考[J].经济师,2011,（2）.
[3]曹娜．我国城市生活垃圾处理收费价格研究[D]．中国地质大学硕士学位论文,2010．
[4]聂倩，曹美蓉．从实践层次探讨促进江西循环经济发展的财税政策[J]．企业经济，2010（2）．
[5]梁小刚．促进武汉城市圈环境保护的财税政策研究[D]．汉理工大学硕士学位论文，
