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随着经济发展，国人物质生活逐渐富裕及人口数成长，致垃圾量日益增加，环境质量逐渐恶化，有关垃圾的清运与处理问题，已对地小人稠的台湾造成了自然生态及生活环境相当大的冲击与影响。由于垃圾问题直接影响每个人的日常生活起居，加上垃圾焚化厂及垃圾掩埋场等垃圾处理终端设施之兴建，常因民众的抗争而受阻，以致垃圾处理危机时而发生，因此，如何减少垃圾量，以延长焚化厂及掩埋场等设施之使用年限，舒缓上述终端处理设施兴建的压力，已成为从中央到地方各级政府高度重视的环境保护课题。
由国外垃圾收费经验发现，自从1980年起，北美洲（美国及加拿大）实施垃圾费依民众产生之垃圾重量或容量计价的变动费率的地区持续成长，至1997年，已有超过4400个小区实施依垃圾专用袋、垃圾收集桶、标签或贴纸、重量计价等变动费率收费制度，或采用综合固定费率与变动费率之混合费率的收费制度（Shapiro，Michael，1995；Skumatz，Lisa A.，Truitt， Erinand Green，John，1997）。由于垃圾费依民众产生之垃圾重量或容量计价，不仅符合污染者付费原则，且具有鼓励民众从事垃圾分类、回收及减量之经济诱因。因此，实施依垃圾量计价的变动费率渐成垃圾收费制度的主流。
在上述的背景下，民国89年12月16日行政院环境保护署公告「一般废弃物清除处理费反映清除、处理成本征收比率」，明订民国90年度征收比率为100％，确定垃圾费需实际反映清除处理成本，建立了污染者付费的公平原则。因此，各县市垃圾费势将随着反映清理成本而必须调升，但由于垃圾量与自来水用水量并无直接关系，若继续依自来水用水量征收恐仍将因不符污染者付费之公平原则，而造成垃圾费日后合理征收之困难。因之，台北市政府为落实污染者付费之公平原则率先于民国89年7月1日实施垃圾费随袋征收。开启了我国征收垃圾费之新制，同年11月1日台中县石冈乡跟进实施，成为我国地方政府实施随袋征收之第二例。
贰、县市政府实施垃圾费随袋征收的动机
鉴于邻避情结（Not In My Backyard，NIMBY）所造成的影响、利益与行为冲突，使得垃圾焚化厂及垃圾掩埋场等邻避型设施经常成为居民抗争的焦点（丘昌泰，2002）。可知解决垃圾问题最有效的方式应是减少垃圾量，而非兴建更多的焚化厂及掩埋场来处理不断增加的垃圾，因此，各县市政府莫不亟思实施有效的垃圾管理政策，以达到垃圾减量的目的。此乃县市政府实施垃圾费随袋征收动机之一。
而随着社会进步，国人教育水平与环境知识的提升，污染者付费的公平原则逐渐受到重视与讨论，现行垃圾费附征于水费之征收方式，其合理性与公平性，已日渐遭受民众质疑。
尤其各县市政府为反映垃圾清除处理成本正面临调涨垃圾费的压力，未来一旦调涨收费，恐将形成附征之垃圾费高于水费之不合理现象，届时如何说服民众接受，对各县市政府将是一大考验，此乃县市政府实施垃圾费随袋征收动机之二。
此外，政府为减少塑料袋、保丽龙等较不易处理之非纸制品垃圾产生量，自民国九十一年四月起开始推行「限制使用购物用塑料袋及免洗餐具（含保丽龙）」政策，鼓励一般民众自备经清洗后可重复使用之购物袋及餐具，并自民国九十二年一月一日起实施限制百货公司业、零售式量贩店、连锁超级市场业、连锁便利商店、连锁快餐店以及有店面之餐饮业等，不得免费提供塑料袋及使用非纸制品之免洗餐具。民众配合政府政策的结果，虽可望减少保丽龙及塑料袋之使用量，但为达到重复使用之目的，则必须加以清洗，将导致用水量增加。依现行垃圾费附征于水费之方式，用水量增加意谓着垃圾费亦随着增加，如此一来，守法者不但未获得鼓励反而加重其经济负担，形成变相惩罚守法者的不合理现象。因此，藉由实施垃圾费随袋征收政策以改正此不合理现象，乃是县市政府实施垃圾费随袋征收动机之三。参、垃圾费随袋征收的政策工具
归纳言之，解决政策问题所使用的各种可行手段，即为政策工具。基本上，每一种政策工具均蕴含政策目标的不同机制（林水波，1999）。由于政策执行人员必须透过政策工具的使用来达成政策目标，因此，政策工具是落实政策的必要手段。
依据学者叶俊荣的看法，针对环境管制上的必要，决策者不论是在政策工具或执行手段上，都可以选择「制裁」（命令控制工具）或「付费」（经济诱因工具）等不同的政策工具，以因应目前或潜在的环境问题，去推行理想中的环境质量的公共目的（叶俊荣，2002）。此外，丘昌泰教授亦指出，环境管制的工具有两类：一类为行政管制，一类为经济诱因，当前的环保管制手段，已有从传统的行政管制手段逐渐转向以「经济诱因」为导向的趋势，换言之，传统管制者重视「管制性工具」，如督导、处罚；目前管制者则重视「经济诱因」（丘昌泰，1995）。由此可见，对于究系实行命令控制或经济诱因工具来达成环保管制政策的目标，并无一定之限制，端视何种政策工具最能达成政策目标而作适时之调整或交互运用。而经济诱因工具不同于管制性工具之处，在于经济诱因工具提供厂商或污染者较多的自主性选择权，以其认为最有利的方式去达成政府设定的环境标准或目标，因此可引导出具较佳成本效益之行为。
综合上述，实施环境政策的主要工具为命令管制工具与经济工具，虽然垃圾费随袋征收政策系采依垃圾量计价的经济工具，然而由台北市在实施随袋征收前即先完成「台北市一般废弃物清除处理费征收自治条例」、「台北市一般废弃物清除处理费征收作业要点」等各项法规的制定以规范各标的团体的行为来看，随袋征收乃是实行以「经济诱因」为主，「命令管制」为辅之环保政策。
肆、政策执行的策略
有关政策执行的策略，论者说法相当一致，主要包括「由上而下」以及「由下而上」两种主要的模型。兹叙述如下：
一、由上而下的执行模式
从字义看来，由上而下的执行方式指的是上行机关对于下行机关负起政策执行指挥监督的责任；以及机关首长对于部属采取严密监督管制的态度，以达成预期的目的（林锺沂，1991）。其基本看法是强调政策制定者的优越地位，政策执行者必须禀承上级之意志，忠诚地实现上级长官的意图与目标；在这样的模式下，一方面强调严密的命令连锁与上级长官的控制能力，另一方面又主张政策制定者对于政策执行架构与规范的理性设计，因此，又有人称为理性模式（李允杰、丘昌泰，1999）。由此可见，由上而下的执行模式强调的是上令下行的控制关系。例如行政院环境保护署订颁限制使用塑料袋（含保丽龙）政策之执行规定，通令全国环保机关执行，各县市环保局即应依规定确实执行。
二、由下而上的执行模式
顾名思义，由下而上的执行方式指的是政策的执行授权给下级单位或部属充分的参与，强调给予他们较多的裁量与便宜措施，使之能够有效因应瞬息万变的情势发展，而上级单位或首长仅站在辅导的立场（林锺沂，1991）。中央的政策决定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分自主的空间，使基层官僚或地方执行机关能实行适当的权宜措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程（李允杰、丘昌泰，1999）。由此可见，第二代「由下而上」所强调的弹性互动模式，与第一代「由上而下」所强调的理性控制模式完全相反。由于政策系透过多元政策执行机构间的互动以及协商，而非层级式的指挥命令，因此，地方政府及民间机构才是政策执行的主要行动者。
综合上述，可知政策执行模式系基于政策制定与政策执行二者之间的权力结构及互动关系。因此，就垃圾费随袋征收的政策执行模式而言，由于随袋征收系中央政府授权县市政府选择实行之收费方式之一，因此属于由下而上的妥协交易模式，即政策制定者虽然详述政策目标，但却留给执行者部分的行政裁量权去决定应以何种手段来实现目标。由于各县市行政组织并不完全相同，因此其政策制定与执行之间的权力关系亦有所差异，此将影响其运作型态。以直辖市（台北市、高雄市）及省辖市（如台中市）来说，其下并无自治团体，因此具有一条鞭式的领导统御系统，属于由上而下的指导性的授权模式。而县级政府辖下之县属乡镇市公所则为自治团体，公共政策的施行往往必须透过协商来达成，由于垃圾清运系属公所权责，虽然县政府可依据中央授权订定垃圾收费方式，惟实际执行者却是各乡镇市公所，因此，双方往往必须就政策目标与政策工具的运用交易协商，属于由下而上的妥协交易模式。
伍、随袋征收之国内实例
一、台北市的随袋征收制度
台北市政府自民国89年7月1日起将垃圾费改为随袋征收，同时停止随水征收。在实施半年后得到垃圾减量近四成，资源回收率成长近四倍，专用垃圾袋使用率近百分之百，及民众满意度更高达七成以上的可观成果。虽然在实施的过程中发生专用垃圾袋缺货、非属公告应回收之资源回收物的去化管道不足、资源回收量剧增无法实时分类处理、伪造专用垃圾袋、以及乱丢垃圾等缺失，但是，由执行成果显示，台北市的随袋征收制度确已达到垃圾减量与资源回收，并落实污染者付费的公平原则等政策目标（沈世宏、卢世昌，2001）。
