上海市生活垃圾综合处理体系的构建

1.1垃圾综合处理的定义和内涵
综合性的城市生活垃圾处理系统并不局限于某一地区采用填埋、焚烧、堆肥、回收利用等处理处置手段，而是将各种垃圾分类收集、处理和处置进行优化、组合和集成的管理系统。该系统能随着时间、地理、气候、垃圾组分的改变而稳定运行；系统也应按照资源配置集约化、规模化的要求，合理地划分区域，以保证资源的循环利用，能量和质量转化等过程综合效益的最大化。因此，城市垃圾综合处理体系是以垃圾收集分类控制为基础，资源循环利用为主导，技术处理手段为链接，末端处置为补充的过程集合，经济、环境和社会可持续发展的设计贯穿全过程的新理念。
1.2垃圾综合处理系统的特征
1.2.1综合处理系统支撑体系的核心——可持续发展
垃圾综合处理系统的可持续性体现在：（1）环境可持续。缓解环境生态的资源危机，降低环境负担。（2）经济可承受。综合处理要考虑整个管理系统的运行成本和经济成本。（3）社会可接受。社会的支持、参与与垃圾管理系统的运行是互动的。
1.2.2综合处理技术框架的目标——资源循环利用
综合处理系统的主要技术框架可以描述为：垃圾的分类收集控制是基础，生活垃圾的资源转化是主导，末端填埋处置是补充。垃圾资源转化的实现有3种途径：物质回收，物质转换，能量转换。
1.3综合处理的要素
1.3.1区域性
垃圾综合处理系统要求按照系统工程的整体观，区域划分应打破行政区域的限制，将城市垃圾处理系统划分为由若干个区域组成的子系统，以实现运输费用最经济、垃圾处理方案的选择最合理、处理效率最高的目标。
1.3.2综合性
综合性是垃圾综合处理的最基本要素，它所涉及的内容很广，包括：
1.3.2.1处理技术的综合
垃圾综合处理技术方案的确定就是在垃圾分类处理、资源转化技术单元和末端填埋处置技术3大模块的框架下，对不同的技术单元进行优化组合。
在垃圾分类前提下，物质转化中的生物堆肥技术、能量转化中的焚烧发电技术和卫生填埋仍是当今生活垃圾综合处理技术的主流，构成生活垃圾综合处理技术的主要技术单元。
1.3.2.2处理工艺的综合
垃圾的生物降解、气化、热解、等离子熔融、油化、RDF、沼气化等生活垃圾处理的新工艺各有可取之处，应积极探索这些处理工艺的适用性，走多元并举的可持续发展之路。
1.3.2.3管理的综合
根据垃圾综合处理模式区域性的要求，处理系统被优化整合成几个大的区域，虽然不同的区域仍由不同的管理者经营，但管理的层次提高了，管理的内容和范围拓宽了，管理者的数量减少了，管理的效率提高了。
1.3.3市场性
在综合处理体系中，必须建立和培育垃圾资源化利用的市场机制，形成一个开放的以企业为主体的垃圾处置与资源化利用市场体系，降低垃圾处置成本，提高利用效率。
1.3.4动态性
综合处理系统与环境、经济、社会等因素紧密相联，表现为：（1）上海未来人口数量、密度随城市功能的调整而发生变化；（2）垃圾产生量和垃圾组分随生活消费习惯改变和政府的政策调控而改变；（3）垃圾处理随科技的进步而带来新的技术和工艺或根本性的垃圾产业化革命。
2上海市生活垃圾综合处理体系的构建
2.1垃圾处理现状和管理系统的改进措施
2005年上海市生活垃圾收集量为622万t，其中市区收集量463万t，郊区收集量159万t。垃圾不同处理方式的处理量如表1所示。
表1垃圾不同处理方式的处理量

2.1.1加大源头减量力度。通过完善和规范废品回收市场，鼓励二手货及旧货交易等，可以进一步减少生活垃圾排放量；通过生活垃圾分类收集，鼓励对生活垃圾进行生物转化、能源转化等，可以进一步减少需要最终处置的生活垃圾。
2.1.2提高资源化利用水平。除了废品回收系统的分流作用外，还包括生物转化利用和能源转化利用。
2.1.3无害化处理能力不够。目前，上海市生活垃圾无害化处理率低。由于我国对生活垃圾无害化处理制定了更严格的标准，全市生活垃圾无害化处理率远远低于全国平均58%的水平。

2.1.4管理体制不顺。在传统管理模式下形成的市区两级垃圾收运处置单位，作业服务都是属地化管理，难以打破地域垄断。同时，传统的行政区各自为政的管理方式都倾向于建立自己区域化的垃圾处置设施，缺乏全局和整体的理念，而以消耗资源和环境为代价，牺牲了整体合理性。
2.2构建上海市垃圾综合处理体系的关键
2.2.1与城市发展建设同步
按照上海市总体规划发展目标，以及“1966”城镇规划体系，上海中心城的人口将稳定在800万人左右，而上海郊区新城和新市镇的人口分布密度在相当一段时期内处于动态增长的变化之中，见表2。
因此，作为纳入城市总体规划的生活垃圾处理设施的配置应该具有前瞻性，使设施的数量、规模、功能、水平与城市建设结构布局的调整、城市现代化发展、城市的生态平衡及城市人民生活水平提高相适应。
表2上海市未来20a人口控制目标

2.2.2逐步推进垃圾的资源化产业
依据上海市垃圾组分变化趋势预测结果，有机垃圾是上海市生活垃圾组分构成的主体，占60%～70%，将城市生活垃圾进行堆肥处理，其中的易腐有机物转化为土壤易接受的有机肥，实现社会效益、经济效益和环境效益的良性循环。
同样，生活垃圾中废纸、玻璃、有色金属等有价值的可资源回收部分占25%，垃圾可回收部分的资源化利用也需要逐步推进，必须重点解决垃圾资源回收的分选、利用等关键技术。
2.2.3实现区域综合和处置工艺的多元化
上海市现有18个区和1个县，相当部分的行政区垃圾日产生量只有500～600t/d，为实现垃圾处理的规模化和集约化效应，现代的垃圾综合处理理念要求打破现有的行政区界的束缚，依据各行政区的位置、区域大小、垃圾产生量等因素将上海都市型的城市生活垃圾处置体系划分成几个特定区域。
2.3上海市垃圾综合处理区域子系统的构建
根据垃圾区域综合管理的理念，为实现垃圾综合处理的规模化和集约化，有必要将上海市垃圾综合处理系统划分为若干个布局较为合理、物流具有一定规模的子区域系统。子区域系统的划分可以有不同的方案，它应该是一个在规模、布局、效益意义上的最优解。
区域子系统的划分有几种模式，现以其中一种作简单分析。
将上海中心城区及其周边的浦东、闵行、宝山行政区按东西、南北走向划分为东部、南部、西部和北部；上海郊区各区县分别构成一个相对独立的垃圾综合处理子系统。
上述子区域系统划分的合理性为：
（1）据相关研究预测，4个子系统生活垃圾产生量，2010～2015年将稳定在3500～4000t/d，其中可生化的有机组分为1200～1500t/d，高发热量宜焚烧垃圾为1500～2000t/d。国内外垃圾环保设备产业的发展趋势是向规模集约型方向发展，与此发展趋势相适应，所划区域的垃圾总量有利于垃圾处理处置设施的合理配置和形成规模效应。
（2）从各区域的相对位置分布来看，各区域的东西、南北和最大径向间距一般在40km以内，如果垃圾处理处置设施选址合适，可以使处置设施的服务区域半径不超过20km，以节省大中型垃圾中转站设施的建设费用，这有利于实现垃圾收集运输的规模化经营。
（3）4个子系统中的中心城区都与周边的近郊相邻，根据上海固体废弃物处置规划和上海城市发展规划提出的环线内不建大型生活垃圾处理处置设施的要求，东部、北部、南部、西部4个子系统可以将垃圾处理处置设施的选址锁定在与中心城区相邻的近郊。
（4）上海目前垃圾处理处置设施已建成了东部新区的御桥垃圾焚烧厂、浦东美商有机生活垃圾堆肥处理厂，西部的嘉定江桥垃圾焚烧厂，正在规划建设的还包括南部闵行的垃圾焚烧厂。这些已建或规划新建的垃圾处理处置设施有利于实现系统资源的有效配置和与现有设施的配套接轨。
（5）郊区指嘉定区、金山区、松江区、青浦区、南汇区、奉贤区和崇明县7个行政区。郊区的资源配置存在如下特殊性：①7个郊区单个行政区的垃圾总量一般为700t/d，由于人口分布密度低，区间地理位置跨度大，因此难以按中心城区区域综合的概念进行不同行政区的区域综合，实现垃圾处理处置的规模化经营。②郊区的垃圾组分不同于中心城区，组分相对单一，有机垃圾的组分略高于中心城区；同时，有机垃圾含量高有利于垃圾堆肥质量的提高。根据郊区垃圾分布组成的特殊性，郊区的资源配置考虑以资源化循环利用为主导，郊区行政区各形成一个相对独立的垃圾综合处理系统。
2.4政府在构建城市垃圾综合处理体系中的作用
政府在构建城市垃圾综合处理体系中的职能需要重新定位：（1）政府的责任由目前的作业管理向制定政策、编制规划、制定规范与标准和市场监督转变。（2）生活垃圾收集、运输、资源利用、处置以及相关的设施设备制造、咨询等服务由企业提供。政府的作用是对企业提供的服务进行运营监管，提供生活垃圾产业发展的动力。（3）改进管理方式，把相应的事业性管理转为中介服务，政府注重市场监管和创造良好的市场环境，行业管理应倾向于用经济手段和社会监督来取代行政命令，以提高管理效果。（4）在建立市场化的运行机制中，政府应注重构筑完善的法律、法规、标准和条例体系，实现垃圾从产生到处理处置全过程的法制化和标准化管理。

3建立上海市生活垃圾综合处理体系的对策
垃圾的资源循环利用是生活垃圾综合处理体系技术框架的主要内容。为了有效推进垃圾的资源循环利用，必须打破政府包揽城市生活垃圾处理处置的封闭系统，通过培育城市生活垃圾资源化利用的市场机制，形成一个开放的由企业为主体的生活垃圾处理处置与资源化利用的市场体系。
3.1培育垃圾资源化利用市场体系
3.1.1收集分拣市场。应合理分布设置一些大型分拣中心，集中细化分类、初步加工、打包，形成一个生活废弃物分拣市场。经分类后的原料将定向送往对口的综合利用企业。
3.1.2加工生产市场。政府应出台一系列法规政策，鼓励各种经济成分公司的投入，新建一批高科技的规模企业，带动生活废弃物资源化利用产业的形成。
3.1.3再生品应用市场。建立再生品应用市场应依靠政府大力支持，制定强有力的法规或采用一定的行政手段，促进农业、园林等行业使用有机垃圾制成的有机复合肥，政府部门应带头使用再生纸等，条件成熟时，可建立一些大型再生品交易市场，或使再生品直接进入商品流通领域。
3.2建立政府调控与市场调节相结合的城市垃圾资源化利用运作机制
3.2.1政府制定完善的、强有力的生活垃圾资源化利用法规、政策体系。通过立法限制化肥的广泛、无节制使用，推广使用有机堆肥产品。
3.2.2发挥政府宏观调控作用，投资建设一批资源化利用设施，如大型分拣中心、有机复合肥生产厂，带动生活垃圾资源化利用市场的形成。
3.2.3鼓励不同经济成分的投资者投资兴建一批骨干企业，引导企业介入生活垃圾资源化利用市场。
3.2.4通过政策导向对垃圾资源化利用的企业在土地征用、贷款、物资供应等方面给予政策上的扶植，并给予减免税的优惠政策支持。
4参考文献
[1]上海市城市规划管理局上海市城市总体规划（1999-2020）[R].上海：上海市人民政府，2000.