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《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，提出要大力发展循环经济。按照减量化、再利用、资源化的原则，减量化优先，以提高资源产出效率为目标，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。循环经济是转变经济发展方式的重要着力点，未来我们必须继续推进循环经济的发展，才能有效实现经济发展方式的转变。
1我国转变经济发展方式的宏观背景分析
1.1“十二五”时期，在经济高速增长的同时，资源环境压力仍然巨大
“十一五”期间我国平均经济增长速度接近10%，预计“十二五”时期我国GDP还将以7%～10%的速度增长，经济高速增长的同时，我们也付出了沉重的环境代价。传统的粗放型增长方式，即高投入、高消耗、高排放、高污染、高碳特征的模式和拼资源、拼消耗、拼廉价劳动力的方式，资源消耗巨大，环境污染严重。主要资源依赖进口，比重不断加大。2009年，我国铁矿石实际消耗量达10亿吨，其中6.28亿吨靠进口，进口量占同期世界铁矿石市场贸易总量的50%以上。我国石油消费50%依赖进口，而塑料原料的42%依赖进口；天然橡胶消耗量的78%、合成橡胶消耗的46%依赖进口。我国主要依靠资源消耗来推动经济增长的特征非常明显。
1.2城市化、工业化进程加快，第二产业持续增长从经济社会发展阶段判断，我国从整体上看仍然处于工业化、城市化加速发展阶段，处于全面提升工业化、城市化、市场化、信息化和国际化水平的关键时期，处于经济由外向型向内需为主型转型升级、经济结构调整升级的关键时期，处于实现全面建设小康社会目标承上启下的关键时期。
工业化、城市化加速发展阶段，将会带来人口向城市的聚集，带来对自然资源的更多消耗，给资源供给造成了巨大压力，由此也带来资源环境的更大约束。城市化进程会进一步造成环境的污染恶化，能源的供给压力，进一步凸显了我国人口、资源、环境之间的矛盾，给经济转型带来了更大的压力。
1.3应对气候变化，推进低碳发展，促进经济发展方式转变
我国当前正处于的发展阶段决定了随着经济快速增长，能源消费和相应二氧化碳排放必然有合理增长。我国人口多，经济总量大，当前二氧化碳排放总量已与美国相当，均占全世界排放量的20%左右，成为世界最大的两个排放国之一。就人均排放而言，1990年我国为世界平均水平的50%，2000年为60%，当前已与世界平均水平相当。面对《气候变化框架公约》的巨大谈判压力，我国已不能沿袭发达国家走以高能耗和高碳排放为支撑的发展道路，必须探索新型的低碳发展之路，即大幅度提高能耗效率，提高单位碳排放产生的经济效益，控制二氧化碳排放总量，建立并形成以新能源和可再生能源为主体的可持续能源体系，实现经济发展与二氧化碳排放脱钩，实现经济、社会与资源、环境相协调的可持续发展。
2循环经济是转变经济发展方式的重要抓手循环经济体现“内外均衡，一体循环”。循环经济是将经济系统看作是具有有限资源和环境容量的地球生态系统中的一个开放的子系统，而经济循环则是经济系统和生态系统所组成的生态经济大系统内部，以物质（包括能量）的良性循环为载体或表现形式的、生态经济大系统整体的结构和功能关系上的均衡与可持续性关系。循环经济的“内外均衡，一体循环”概念模型就是把反映经济系统内部再生产关系的“内部均衡”，与反映经济系统与生态系统之间再生产关系的“外部均衡”紧密地结合起来；“一体循环”包括两个方面的意义：第一，从生态——经济系统整体的高度出发，统筹经济系统内部以及经济系统与环境系统之间的物质循环流动关系；第二，把经济系统与生态系统看作是一个功能上相互依存的统一的大系统，从大系统整体功能的再生产循环出发，来把握人类经济的可持续性问题。
循环经济要求发展正向物流与逆向物流，组成一个完整的物流循环系统。通过逆向物流系统，可以使生产、消费和废弃物的再利用顺利连接，形成封闭的循环流程，实现废弃物和可再生资源快速回收、处理和再利用，最终实现资源的多次循环利用，节约资源，减少环境污染的强度。
循环经济强调产业间的协同作用，随着我国经济的发展和生产力的提高，产业结构有了明显的改变，在传统的发展模式下，产业之间缺乏协调，产业的规划发展也没有考虑相互之间的协调，造成了生产要素的配置不合理和效率的低下，循环经济不仅强调对资源的合理使用，更强调产业间的协调，即生产要素在整个经济体内的大循环，这样能够最大限度的发挥生产要素的效率和创造出新的产业来。有利于产业的上下游和相邻产业的相互配合。
正是基于以上特点，所以发展循环经济可以减少污染，实现资源的循环利用，协调产业结构，是实现经济发展方式转变的有效途径。
3我国转变经济发展方式、发展循环经济的问题与对策
3.1落实重点行业的清洁生产，提高资源产出率
我国从20世纪90年代初开始实行清洁生产，到2002年颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》，2004年国家发展和改革委员会与原国家环境保护总局制定并审议通过了《清洁生产审核暂行办法》，首次提出了“强制性清洁生产审核”，清洁生产开始制度化。目前我国已经在纺织、化工、钢铁、电力、有色、建材、酿酒等二十几个行业开展了清洁生产审核，取得了一系列进展，但是仍存在一些问题，表现为：法律的相关配套政策不到位，缺乏可操作性；专项资金规模有限，融资渠道没有建立，企业难以投入；关键技术研发力度不足；考核评价体系尚未建立。相关的对策建议有：
3.1.1进一步落实清洁生产促进法及其配套政策
各级工业清洁生产主管部门应协调财政、税务等相关部门，建立有利于清洁生产和资源节约的市场价格机制。探索建立污染物减排激励机制；对于清洁生产达标排放企业，应按《中华人民共和国清洁生产促进法》与企业签订进一步节能减排的协议，加大政府资金支持，引导企业落实协议中的技术改造项目；鼓励地方探索污染防治市场化发展模式，大力发展节能减排专业化公司，鼓励独立第三方对污染防治项目进行建设和运营。
3.1.2加大财政资金支持清洁生产，建立专项资金恢复财政部清洁生产专项资金，奖励企业开展清洁生产，对清洁生产项目给予资金支持；各省市从排污费中提取一定的资金用于推行企业清洁生产；利用有关节能和循环经济发展的专项资金，引导清洁生产项目的实施。
3.1.3推广适用先进的清洁生产技术
编制重点领域和重点行业的清洁生产项目改造专项规划，筛选适用先进的清洁生产设备和技术，政府和行业协会积极制定和发布相关准入政策和条件，促进企业采用先进适用的清洁生产技术在行业内快速实施。对老企业进行技术升级改造，对新企业提高技术门槛，筛选适用先进的清洁生产设备和技术，推进《清洁生产审核指南制订技术导则》的应用。
3.1.4完善清洁生产考核评价体系
完善现有的环境影响评价和节能评估体系。研究建立清洁生产绩效考核评价方法体系，以提高资源、能源利用效率和污染控制效果为出发点，充分反映资源、能源和污染减排的实际绩效，对领域、区域、企业的清洁生产技术项目和清洁生产产品的评价要体现全面性、平衡性、专业性、通用性。
3.2优化区域经济结构，建设生态工业园区
我国分别在2005年和2007年选取企业、园区、城市三个层面组织开展了两批循环经济示范试点工作，其中园区层面选择了不同类型的工业和农业园区，充分发挥产业集聚和生态效应，围绕核心资源发展相关产业，形成资源循环利用的产业链，提高资源利用率，降低废物最终处置量。目前发展中的类型主要有行业性生态工业园区、综合性生态工业园区和静脉产业性生态工业园区三种。经过几年的实践，循环经济示范试点工作已经初见成效，但是也凸显出一些问题：园区稳定性存在风险，产业链易断裂；对同一类型的园区指标实行一刀切，忽视了其自身特点和行业特性；园区配套科技、服务、管理措施有待完善。相关的对策建议有：
3.2.1建立促进生态工业园区的区内循环，区外共生的保障制度
从产品链出发，不断完善园区生态工业链网，积极引进补链项目，构建工业共生网络，形成企业间互利共生及区域层面的物质循环，实现能源、资源的梯级利用，增强产业的抗风险能力，促进产业结构生态化。
在产业集群框架下建立生态工业园区，利用发达的通信和交通网络将集群内的生产者、消费者、分解者联系起来，形成一个跨越狭隘空间限制的虚拟产业链条。形成“区内循环，区外共生”，同时关注产业园区耦合链和产业生态网络的动态可适应性，以促进整个园区经济社会系统的运转协调和良性循环。
3.2.2根据园区自身特点制订差异化政策，加强制度创新
在园区层面，要针对新产业园区规划与老园区改造，综合性产业园区与静脉产业园区，工业园区与农业园区，高端、高新产业，战略性新兴产业与传统产业等不同园区特点，因地制宜地制订差异化引导政策和评价标准，引导园区深入健康的发展，用可行政策激发循环经济发展的新思路，培育园区循环经济发展的新模式。突出构建资源产出率为主的评价指标体系，使之成为落实节能减排和发展循环经济的重要工具和手段。3.2.3建立高效的信息沟通平台，降低企业之间的交易成本
要通过建构信息沟通平台，实现企业之间信息的沟通与共享，建立园内企业之间的友好、经常的互信合作机制。加快建立以资金融通、工程建设、设施运营和技术咨询、信息服务、人才培训为主要内容的循环经济科技服务体系。3.3发挥“城市矿产”效应，全面促进再生资源产业发展我国再生资源产业在“十一五”期间得到快速发展。2006年，国家发展和改革委员会发布《“十一五”资源综合利用指导意见》，强调了发展再生资源的重要性，将构建再生资源回收体系、建设和提高再生资源产业整体水平作为资源综合利用重点发展领域。2007年由商务部、国家发改委等六部委联合发布专门针对再生资源回收体系管理的《再生资源回收管理办法》，对再生资源有了最新界定。商务部在2006年和2009年分别两次开展再生资源回收体系建设试点工作，一些试点城市已初步形成了集回收、分拣和初加工三位一体的再生资源回收网络体系。同时创建了青岛新天地工业园和天津子牙循环经济产业园区等国家级的静脉产业示范试点，将再生资源产业扩大到园区层面。2010年7月，国家发改委和财政部两部门根据资源循环利用产业发展现状及循环经济试点成效，首批选择天津子牙循环经济产业区、安徽界首田营循环经济工业区、湖南汨罗循环经济工业园、广东清远华清循环经济园、四川西南再生资源产业园区、宁波金田产业园、青岛新天地静脉产业园等7家区域性资源循环利用园区开展“城市矿产”示范基地建设。到2015年，这7家示范基地将形成年加工利用再生铜190万吨、再生铝80万吨、再生铅35万吨、废塑料180万吨的能力，势必推动再生资源的进一步发展。
取得进展的同时也暴露了一些问题：废旧物资回收利用企业规模较小，再生资源加工利用技术水平低；产业管理有序性不足，回收体系不健全；缺乏具体的实施细则，废物回收责任不明确[1]。相关的对策建议有：
3.3.1组织开展“城市矿产”示范基地建设
“城市矿产”是指蕴藏在废旧机电设备、电线电缆、通信工具、汽车家电、电子产品、塑料包装物以及其他生产、生活废料中，可循环利用的金属、塑料、橡胶等资源，对其加工利用可替代原生资源。未来将按照“企业集群、产业成链、资源循环、园区管理”的要求，在全国建设一批技术先进、环保达标、管理规范、利用规模化、辐射作用强的“城市矿产”示范基地，实现资源循环利用产业的集聚发展。
3.3.2开展大宗固体废物综合利用和餐厨废弃物资源化利用
大力推进粉煤灰、煤矸石、脱硫石膏等大宗固体废物的综合利用。组织编制“十二五”大宗固体废物综合利用规划，组织修订粉煤灰和煤矸石综合利用管理办法，加大资源综合利用科技成果转化与高技术产业化，利用中央预算内投资在重点地区支持建设一批大宗固体废物综合利用工程。
国家已启动了餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作。下一步将结合试点，建立适合我国国情的餐厨废弃物产生登记、定点回收、集中处理、资源化产品评估以及监督管理体系；建立促进餐厨废弃物资源化利用的激励机制；支持建设餐厨废弃物资源化利用和无害化处理示范项目；引导消费者科学消费，促进源头减量化。
3.3.3规范生产者责任，建立废物回收体系
进一步落实《循环经济促进法》，制定生产者责任延伸实施细则，实行回收企业资格认定制度，明确各相关部门的职责分工。尽快制定专项废旧产品的回收管理办法，建立全社会的废物回收网络，使区域废旧产品向静脉产业园区流向集中，鼓励静脉产业园区向产业化、集群化发展。
3.4经济激励关键政策
目前我国在推动节约能源、资源综合利用方面，有许多专门的政策推动循环经济的发展，主要包括财政支持、税收优惠、金融信贷等一系列政策。但是现有的经济激励政策未能激发循环经济的内生动力，阻碍其发展。未来我们要改革经济激励机制，将其逐步转变为以“价格”为主线、以“市场”为主导，激发循环经济的内生化和自运行动力，促进其深入发展。
3.4.1规范投融资政策，设立循环经济专项资金
国家已提出了规划、投资、产业、价格、信贷、债权融资产品、股权投资基金、创业投资、上市融资、利用国外资金等方面支持循环经济发展的具体措施。下一步要抓好政策的落实工作。设立发展循环经济的专项资金，支持循环经济重大工程、重点项目、技术开发示范推广和能力建设。
3.4.2建立兼顾公平与效率的成本与价格机制
由于大多数环境资源属于公共物品，加之其本身的生物与物理特性，使得涉及环境资源的生产与消费活动中经常会产生外部性效应，市场机制不能自动对其发挥作用，从而导致市场环境资源配置的“失灵”。这就要求政府要通过制度安排来形成激励与约束，通过价格等经济政策来调整，未来我们要提高初始资源价格，增加循环经济比较利益；提高废弃物排放成本，增强循环利用废弃物的成本优势；降低废弃物再生利用成本，提高再生资源的比较利益；降低循环经济的交易成本和市场开发成本，提高循环经济效益[2]。3.4.3建立科学的税收调节政策
针对循环经济的生产、流通、分配、消费等不同环节，建立科学的税收调节政策；建立税收政策与其他财政金融政策的协调机制，发挥协同作用。
3.4.4改革完善现行排污收费制度
针对循环经济发展中的新情况和新问题，改革现行排污收费制度，提高排污收费标准，拓宽征收范围；继续大力推进排污交易机制的实践。
3.4.5推进政府绿色采购
我国的政府绿色采购制度才刚刚起步，未来还要对政府采购的范围、采购实体、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和发布、招标的门槛价、招投标程序、仲裁机构、争端解决方法等政策性和技术性问题作明确规定，以此来规范和指导政府采购行为，为推行政府绿色采购提供强有力的法律保障。
3.5科技投入关键政策
虽然国家不断加大对发展循环经济关键与共性技术攻关支持的力度，但是产学研合作不到位，没有建立企业与高校、研究机构在人才培养、科研、生产等方面的合作机制，没有相关的科技投入资金运行机制和人才培养机制，循环经济技术研发中心、国家重点实验室、科技园区和其他创新支持服务机构的建设尚显薄弱，在一定程度上制约了循环经济的发展，亟需建立相关的科技投入制度体系。
3.5.1加大对循环经济的科技投入，增加相关课题的立项
设立专门的科技资金，加大对循环经济的投入力度。在863、973等国家重点支撑项目中增加循环经济相关课题，鼓励对理论、技术等方面的科学研究，培育科技研发能力。尽快在高校设立相关战略性新兴产业的专业，如资源循环科学与工程专业等，并设立相应的硕士点和博士点。
3.5.2培育产学研联合的循环经济共性关键技术研发载体
发挥产学研相结合的人才、设备、知识等资源优势，联合企业、高校、科研机构建立循环经济技术研发中心和重点实验室，培育循环经济关键共性技术的研发载体，开展生态工业园区链接与调控等跨工艺、跨行业、跨部门的技术攻关，以产业联盟的形式展开产学研合作。
3.5.3借助现有咨询服务平台推动中小企业循环经济发展
发挥技术转移中心、科技咨询公司等技术服务机构的咨询作用，为缺乏技术创新能力的中小企业提供集信息、技术和融资于一体的综合服务，以满足中小企业对清洁生产、节能减排、资源节约等循环经济技术的需求，提高它们了解、评估、开发、引进和应用循环经济技术的能力。定期发布各行业领域的循环经济技术需求和研究单位的技术成果，促进企业间、企业与研究机构间的技术交流与合作。
3.6完善循环经济评价指标体系与政绩考核机制
2007年6月，国家发展和改革委员会同国家环保总局、国家统计局等有关部门下发了《关于印发循环经济评价指标体系的通知》，评价指标体系的设置根据循环经济“减量化、再利用、资源化”原则，结合我国国民经济和工业园区的运行特点而形成，宏观评价指标和工业园区评价指标均由资源产出指标、资源消耗指标、资源综合利用指标、废物处置量指标四大部分构成，其中宏观评价指标共有18种，工业园区评价指标共有14种。但是在此之后，国家发改委再未发布过具体的循环经济评价指标体系，也没有相关制度建设监管落实。
另外，在推进循环经济的工作中，地方政府拥有相对独立的利益和资源配置权，发展循环经济与加快经济增长之间存在矛盾，所以政府在招商引资、推进工业化进程中，经常面临着加快经济发展与保护生态环境的“两难”选择。同时，地方政府之间的行政分割也制约循环经济的发展[3]。相关的对策建议有：
3.6.1建立以资源产出率为核心的循环经济评价指标体系
未来我们应抓紧建立设计合理、操作性较强的循环经济评价指标体系，为循环经济管理及决策提供科学的数据支持，通过评价指标体系确诊循环经济发展中存在的主要问题。指标体系的选择必须遵循科学性、实用性、系统性、层次性、稳定性、可操作性、经济与资源环境指标相结合、区域差异性、主成分性等原则，考虑企业、生态工业园区、社会等不同层面，并针对城市、农村的不同情况建立不同的评价指标体系。
