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塑料袋被誉为“20世纪最伟大的发明”，它的便捷、轻巧使它成为人们日常生活中的最爱。但由于塑料购物袋的过量使用及回收处理不到位等原因，造成了严重的资源浪费和环境污染，并在今天演变成一种公害，英国《卫报》把塑料袋评为“人类最糟糕的发明”。
2007年国务院办公厅发布的《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（简称“限塑令”）在“限塑令”政策实施一年多以来，效果如何？存在什么问题？如何解决？这一切值得深入探讨。
1 关于“限塑令”的政策安排
完整的“限塑令”政策安排主要包括国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，国家标准委发布的三个国家标准；商务部、国家发改委、工商行政管理总局联合发布的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》和《关于商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法有关问题的处理意见》，以及权威政府官员对这些文件的解释。
2007年12月，国务院办公厅下发《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》指出，鉴于购物袋已成为“白色污染”的主要来源，从2008年6月1日起，全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，不得免费提供塑料购物袋。《通知》特指出，塑料购物袋要单独列价收费，商家使用违规塑料购物袋罚款2万。
2008年2月，国家标准委和中国轻工业联合会完成《塑料购物袋的环境、安全和标识通用技术要求》、《塑料购物袋》、《塑料购物袋的快速检测方法与评价》等三项国家标准，对塑料购物袋的定义和术语、要求、试验方法、检验规则及包装、运输和贮存都进行了清晰而严格的规定。2008年5月中国商务部、国家发改委、工商总局联合发布的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》强调：商品零售场所不得销售不符合国家标准的塑料购物袋；商品零售场所应当依据本办法向消费者有偿提供塑料购物袋。
2008年7月，商务部、国家发改委和工商总局公布了《关于〈商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法〉有关问题的处理意见》，意见强调：“限塑令”所指的商品零售场所是指所有提供商品零售服务的企业和个体工商户经营场所；用于装盛生鲜等食品的塑料预包装袋不得具有提携功能，且须符合食品包装相关标准。除食品外，其他商品进入零售渠道前，由商品生产者提供、随附于单件（组）商品且符合国家相关标准要求的塑料包装袋可视为预包装袋；基于食品安全和卫生等方面的考虑，商品零售场所向顾客提供的各种材质的袋制品，应向依法设立的生产厂家、批发商或进口商采购，并索取相关证照，建立相应的购销台帐，以备查验；商品零售场所不得接受任何机构、组织和个人免费或有偿提供的来历不明、相关标示不全、图案文字不符合国家相关标准和规定的各类袋制品。
2 “限塑令”政策实施效应分析
2.1 “限塑令”政策实施的总体效果
据国家发改委网站消息，“限塑令”实施一年来成效显著，大中城市的超市、商场等商品零售场所执行“限塑令”情况普遍较好，消费者自觉使用环保购物袋，商家有偿提供合规塑料购物袋，塑料购物袋使用量明显减少，与政策实施前相比，商场和超市减少得最为明显，减少量在75%左右，农贸批发市场减少使用量50%左右，全国总体来讲使用量减少了2/3，由每天的十亿个左右减少到两三亿个左右[2]。公众环保意识、责任意识明显增强。
2006年、2007年中国消费品零售全行业每年塑料袋消耗数量分别约为500亿和600亿个。据资料统计，在2008年“限塑令”实施前，外资超市每百元销售额使用塑料袋3个，内资超市1.4个，而实施“限塑令”后，分别降为0.6个和0.56个。现阶段中国连锁经营协会发布的调查显示，我国外资超市塑料袋使用率下降80%以上，内资超市下降60%以上，综合百强销售额、市场占有率、业态分布等因素，全国超市零售行业塑料袋使用率平均下降66%，塑料袋消耗减少近400亿个。
2.2 “限塑令”政策实施的相关利益方分析
（1）塑料袋生产厂家面临产业转型和升级
《塑料购物袋的环境、安全和标识通用技术要求》、《塑料购物袋》、《塑料购物袋的快速检测方法与评价》三项国家标准，对塑料购物袋的定义和术语、要求、试验方法、检验规则及包装、运输和贮存都进行了清晰而严格的规定。完全禁用超薄塑料袋，阻断了超薄塑料袋生产小企业的生路，同时也给生产非超薄塑料袋的企业带来了产业转型和升级的选择，禁止使用或限用塑料袋政策对塑料袋生产制造行业的调整以及由此而产生的影响逐渐显现出来。
目前，国内所有的超市如果全部使用更为耐用的塑料袋，非超薄塑料袋的价格将提高，从这点来看，塑料袋生产企业将受益。在采购总量略有下降的情况下，虽然塑料原料的成本相差一倍以上，但塑料袋生产企业可以将其加工成本转移到超市等客户，再由超市转移给消费者。而且由于超薄塑料购物袋和普通塑料购物袋的生产工艺基本相同，禁止生产超薄塑料购物袋，对现有生产企业的转产不会有多大影响，对就业和社会稳定基本不会产生影响，塑料袋生产企业也愿意转为制造非超薄塑料袋。
（2）商家成为最大赢家
从规范角度而言，在无“限塑令”的时代，一些商家从节约经营成本的角度出发，也曾希望有偿使用塑料袋，但由于担心消费者流失等因素，不敢贸然行事，客流与环保使商家处于一种进退两难的尴尬境地。在“限塑令”时代，各大商家成为政策有效实施的关键环节，如果继续提供免费塑料袋，也许能吸引更多的消费者，但也面临着政府的高额处罚；如果商家提供有偿购物袋，既节省了免费提供塑料袋的开销，也没有“限塑”的压力，且塑料袋卖得越多越获利，商家成为大赢家，这使得商家有足够的动力支持有偿使用塑料袋政策[3]。
（3）消费者面临方便和环保的选择
中国居民从2008年6月正式步入“限塑时代”，消费者的消费习惯与行为随着“限塑令”政策的实施而悄然改变。一部分消费者逛超市时会选择自带环保袋或购买有偿塑料袋，消费者开始“减塑”了。据中国塑协塑料再生利用专业委员会统计，我国每天塑料袋使用量高达30亿个，其中仅用于买菜的塑料袋就达10亿个，现在超市塑料袋的使用量比“限塑令”实施前减少了6成左右。舍弃塑料袋看似一件小事，实际上却是人们生活方式的一场革命。但一些消费者已经逐渐适应了购买塑料袋，并没有养成自带购物袋的习惯[4]。
3 “限塑令”政策实施存在的问题
“限塑令”的决策和实施过程中，由于存在封闭决策较多，互动参与较少，发号施令和被动执行较多，制度资源保障较少等缺陷，因而影响了“限塑令”的制定和实施效果，也带来了一些问题。
3.1 政策实施目的理解偏差
国外成功的限塑经验表明：“限塑令”实施的根本目的是强化国民资源有价和保护环境的意识，建立“资源有价”的社会环境，使人们自觉地认识到自己的社会责任，而不是仅仅以减少塑料袋为最终目的。促进资源综合利用，保护生态环境，降低社会成本，提高经济效益，增进全民福利，这是限制生产销售使用塑料购物袋的政府本意。我国的“限塑令”实施由于缺乏有效的社会动员，其本质没有得到民众的真正理解，且推行“限塑令”寄希望于经济手段和技术工具，而忽略了社会文化的修复、塑造功能以及社会成员的广泛参与，看不到文化价值观对改善人们行为的影响。而实际上“限塑令”的核心价值是让每一个人感觉到自己的社会责任，提高环保意识，改变自己的行为，这才是“限塑令”出台的本质意义，“限塑令”政策的社会意义要远大于经济意义[5]。
3.2 相关政策和配套政策不完善
政策的实施过程必然是一个利益相关方有损有益的过程，完善政策需要相应的配套政策。“限塑令”政策实施后，虽然商场和超市有偿塑料袋的使用量减少了将近80%，但免费手撕袋的使用却是成倍增加，同时“限塑令”也并没有对预包装塑料袋进行收费，这为厂家和商家提供了选择，悄然加大了对手撕袋等预包装袋的生产和采购，也成为消费者手中的免费替代品[6]。在监管方面，最关键的问题是缺乏严格周密的监管机制。目前监管的重点主要体现在生产领域和流通领域。一般而言，对正规的超市、商场、大型的塑料袋生产企业监督管理相对容易，而对市场中大量存在的城市摊贩、走家串巷的小贩、偏远地区的小工厂和小作坊等散、小、杂的非正规渠道，控制能力就非常薄弱，难以起到应有的作用[7]。政策死角的存在，影响了“限塑令”的有效性，使得一些非正规的生产者仍有市场空间，仍有“劣币”驱逐“良币”的现象。
3.3 国内回收利用行业发展缓慢
“限塑”并非“禁塑”，由于当前缺乏真正相对环保的替代品，塑料袋的重要性仍然不可否认。如何减少塑料袋的使用与废弃、提高资源利用率，是解决当前矛盾的关键所在。由于国内的生产消费仍处于“从资源到产品，再到废弃物”的传统模式，使得包括塑料袋在内的大量可再利用的资源被直接当作垃圾扔弃。目前我国每天塑料袋使用量高达几十亿个，因此，我国废弃塑料袋的回收具有强大的资源优势，在正规操作下，可有良好的经济效益和环境效益，不仅可以减少资源浪费，而且有利于遏制垃圾泛滥、减少“白色”污染。但由于我国塑料袋回收再利用企业规模普遍较小，工艺、设备简单，废旧塑料袋回收环节主要依靠人工捡拾，再生利用的技术和设备都十分简陋，也极易造成二次污染[8] ，同时由于国内现阶段生产的塑料袋品质参差不齐、回收利用价值有限，收购价格很低，也导致了其回收利用的难度仍然很大。3.4 垃圾袋的环保问题
超市塑料袋的基本使用功能包括购物和垃圾收集。在实施“限塑令”前，超市购物提供的免费塑料购物袋回家后可作为垃圾袋使用；“限塑令”实施后，各超市、大卖场的垃圾袋需求量明显上升，垃圾桶中的超薄型黑色垃圾袋渐渐增多。同时，不可降解的质次价廉垃圾袋也借机涌入市场，成为另一种污染源。一方面通过限制使用塑料购物袋的方式减少白色污染，另一方面垃圾袋塑料制品销量开始大增，这样一来，塑料袋的消耗总量并没有减少，不仅“限塑”难以达到明显的效果，也增加了市民家庭生活开支。目前，我国大部分城市采用垃圾袋装化、定点定时不落地收集，它可以减少垃圾收集过程中的二次污染，提高城市环境卫生质量。“限塑令”实施后，在垃圾袋销量大增的同时，大规模“裸投”垃圾也开始出现。
3.5 替代品不环保
限制非环保塑料购物袋使用的核心问题是寻找适合的替代产品，但是现阶段提出的一些替代品，如布袋、纸袋、竹篮等，从废弃物对环境的影响、资源再生等方面考虑，综合产品的整个生命周期和产品的性价比分析，显然在功用上都不如塑料袋便利：使用菜篮子购物，携带起来不方便；生产纸袋不仅会消耗大量木材，而且会带来更严重的水污染和空气污染问题，如果纸袋再循环利用，还需要耗费更多能源；布袋可折叠、易清洗，比较实用，但不适宜用于购买肉类、豆腐类产品。塑料袋不但价格便宜，且具有材料质轻、透明、防水、防油、耐腐蚀等特性，而这些优点替代品都不具备。同时，布袋子、菜篮子、纸袋的生产与使用不仅存在成本问题，而且也存在能否与现代消费理念及习惯相适合的问题。
4 保证“限塑令”政策有效实施的对策建议
保证“限塑令”有效实施的关键，在于少用一点、回收一点、替代一点、降解一点，尽量做到能不用就不用，一定要用就少用，多次重复用，不能用时回收再利用。
4.1 政府的有效引导
环保意识决定环保行为的接受程度，要控制塑料袋使用，关键在于改变消费者的消费习惯和消费观念。在治理“白色污染”的问题上，如果人人都认为滥用和乱丢塑料袋可耻，那么即便塑料袋免费提供，也仍然不可能出现“白色污染”；反之，如果人人都认为自己与环保无关，即便是采取收费政策，也仍然不可能消除“白色污染”。现阶段，中国公众的环保意识还比较薄弱，价格杠杆也并不能发挥太大的作用，因此改变公众的动机和习惯更为重要。对此，政府应广泛利用电视、广播、网络、报纸等媒体和行业组织广泛宣传塑料购物袋对环境的危害，提高市民环保意识，激励公众参与监督，担负起执行“限塑令”的责任；采取有力措施督促企业生产耐用、易于回收的塑料购物袋，引导企业生产并推广替代品，加大对违规厂家和商家的查处力度。
4.2 运用经济杠杆调控塑料袋数量
在流通环节收费抵制使用塑料袋，已经向消费者传达了“少用”的信息，还要将“限塑”的压力前移至生产领域，抬高生产成本、治污成本，使生产不可降解塑料袋的企业有压力，达到生产商不愿意做（成本高、利润低、市场萎缩）、零售商不愿意进（卖不出去）、消费者不愿意买（性价比低）的目的。从源头上控制和限制生产不可降解的塑料制品，选择无毒无害、易回收、可再生利用的塑料制品加以推广，并给予产业优惠政策和资金支持，提高可降解塑料袋的市场占有率。根据中国的国情，完全禁用塑料袋不现实，有偿使用则可以逐渐减少塑料购物袋的使用量，通过市场引导逐步改变人们对塑料袋的依赖程度，通过经济杠杆控制购物袋的使用量，这也是国际通行的消除“白色污染”的有效办法。
4.3 寻找塑料袋的替代品
针对目前普遍使用塑料购物袋存在的环境问题，找出既有益于环境又具有良好使用性能的替代品十分重要。塑料袋的生命力之所以如此顽强，除了便利之外，与其低廉的价格有关。因此，从治理“白色污染”考量，塑料袋是否有偿使用固然很重要，但问题的关键在于能否研发出塑料袋的代替品—方便群众生活且同样价格低廉的环保购物袋。通过对现有替代产品—布袋、纸袋的分析，为我国现阶段购物袋环保方案的选择提供依据—大力开发可降解塑料袋；纺织品购物袋可适度发展；布袋是相对较好的替代物，可以反复使用，其洗涤等带来的污染明显低于塑料袋的污染，也是传统的包装袋，容易为人们所接受，但大规模以纸代塑不可取[9]。
4.4 建立回收再生系统
目前，由于可降解塑料袋等替代品在性能、价格上都离大规模实际应用还有相当距离，一味反对使用塑料袋不是最佳方法，在现阶段塑料袋的使用绝对不可避免，提高价格、利用价格控制手段也只能减少使用量，提高塑料袋的回收利用率和循环再生才是解决“白色污染”的根本途径。在实现可持续发展以及建立循环型社会中，3R是基本原则。按照能源、资源的消耗量和环境压力的程度，再循环是减量化、再利用的后序，再循环可避免或减少原材料资源的提取，而再利用可节省整个生产过程，因此其节约资源和能源以及减轻环境压力的效果更大。塑料袋收费就是利用经济手段促进购物袋的“再利用”，这会减少为生产一次性购物袋而消耗的资源和能源以及相应减少城市生活垃圾的总量。同时，“限塑令”政策实行后，塑料袋不再免费使用，这也意味着塑料袋回收行业迎来了发展的契机：当不合格塑料袋逐渐退出市场，原生塑料袋质量障碍也将随之消失；在价格杠杆作用下，塑料袋负外部性内部化及塑料袋价值的升高，使废弃塑料袋的回收利用价值也随之上升，塑料袋回收利用率将得到较大提升。5 结论
长期以来，使用塑料购物袋的习惯背后存在这样的利益格局：消费者获得了购物的便利，经营者在吸引顾客的同时获得利润，生产者也得以利用商机实现利润。然而这种表面多赢的格局却是以资源的消耗和环境污染为代价。生态环境的恶化，要求政府以公益维护者的身份采取措施对社会经济生活进行干预，事实证明，实行塑料购物袋收费制度会起到减少塑料袋使用的效果[10]。
“限塑令”是转变人们思维方式的一个契机，它不是一道简单的“禁令”，而是一项利国利民造福人类的“国策”，它的意义在于促使人们从无节制的过度滥用塑料袋行为转向一种有利于改善环境、节约资源、培养健康生活习惯的良性循环中来，以此培育人们对自己生存的地球家园的敬畏和珍惜。当人们从造福人类的高度来认识问题，才能担当执行“限塑令”的责任，让“限塑令”名至实归，最终将“限塑时代”顺利推进到“禁塑时代”。
参考文献：
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