基于市场化的城镇污水、垃圾处理协调制度设计

一、引言
随着我国城镇化进程的加速，城镇成为人们对自然环境最强烈的干预点。其中，污水、垃圾治理成为学界和政界关注的焦点。尽管市场化被认为是解决目前污水、垃圾处理行业投资供需矛盾的有效做法，但由于产业链条长、环节多，参与主体多且利益诉求不一，其市场化道路极不平坦，甚至呈现出资金投入不足与生产能力闲置并存的奇怪现象。在污水、垃圾处理市场化发展的过程中，政府在这一领域的地位和角色在不断发生变化。政府不再是污水、垃圾处理行业唯一的投资主体，财政资金也不再是污水、垃圾处理行业融资的唯一渠道，污水、垃圾处理行业的投融资、建设、运营和管理逐渐发展成为一个多元化的体系。另外，由于污水、垃圾处理的行业管理在结构上具有多部门和中央与地方分级管理的特征，因此，建立一套完善的协调制度就显得至关重要。本文根据相关理论和政策依据，从适应于市场化发展的角度对污水、垃圾处理行业的协调制度①进行了设计。
二、城镇污水、垃圾处理市场化协调制度设计的政策依据
城镇污水、垃圾处理市场化过程中政府发挥着重要的作用，这种重要作用尤以政府制定的相关政策最为明显。目前制定的污水、垃圾处理相关政策直接提及政府协调的并不多见，但是由于协调是指调整和改善污水、垃圾处理市场化过程中所涉及的人、群体组织以及各环节、各要素之间的关系，我们不妨把投融资、产权转让等方面的政策作为政府协调相关利益主体的间接政策依据。
这些政策主要有：国务院颁发的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），国家发改委、财政部、建设部和国家环境总局颁发的《关于推进城镇污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号），建设部颁发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），建设部颁发的《城市市政公用事业利用外资暂行决定》（建综[2000]18号），国家计委《国家计委关于加强国有基础设施权益转让管理的通知》（计外委[1999]1684号）等。这些政策为政府协调制度的再设计提供了一定的政策依据。
三、基于市场化的城镇污水、垃圾处理协调制度设计
（一）基于市场化的城镇污水、垃圾处理协调制度设计的动因分析
功能冲突理论、利益相关者理论为分析污水、垃圾处理市场化进程中存在的矛盾冲突提供了依据，利用这些理论可以很容易找到污水、垃圾处理市场化改革中存在冲突的根源。我国污水、垃圾处理市场化改革涉及面广，影响范围大，在改革中各方所占有的权力和资源将会面临重新洗牌，政府、企业和居民之间存在利益博弈，彼此之间发生冲突在所难免。
在污水、垃圾处理市场化的过程中，涉及政府部门的利益冲突主要指中央和地方政府之间、政府各部门之间以及政府工作人员之间出现的利益分化与差异，具体表现为以下三个方面：（1）无论是作为不同地区的政府本身，还是作为政府的一个部门，都需要追求其自身发展的利益，他们都有自己的发展目标，而在市场取向的改革进程中，很多市场行为实质上是在政府的不同层次、不同部门和不同区划间进行的，这就势必形成许多追求不同利益的利益主体。（2）涉及污水、垃圾处理的政府部门①主要有市政局（部分城市市政局下辖环卫所）、城市管理局、水务局、环保局、建委等，虽然各地的管理体系有很大差别，但是有一点是肯定的，那就是不同地区、不同部门之间存在利益差异和利益冲突。（3）作为政府工作人员的个人，在市场经济的冲击下，也可能毫无例外地变成“经济人”，而每一个“经济人”自然也就成为一个利益主体。
在污水、垃圾处理市场化的过程中，政府与治污、排污企业之间也存在着严重的利益冲突。在传统经济体制下，治污企业属于事业单位管理体制，其管理运行主要依靠政府的财政拨款，在市场化的冲击下，治污企业已经不能再继续享受政府的荫庇，但是，在涉及污水、垃圾处理费、企业监管等核心问题时，治污企业仍然无法摆脱政府的强力干预，二者之间存在严重冲突。排污企业作为。污水、垃圾的直接排放者，其与政府之间一直存在着监管与反监管、处罚与反处罚的冲突，在市场化的进程中，这种冲突愈发加剧。居民作为重要的微观行为主体之一，其与政府的矛盾主要涉及污水、垃圾处置费的定价问题，在这一问题上，其与治污企业之间也存在着一定矛盾。 
在污水、垃圾处理市场化的过程中，政府利益、企业利益和居民利益既相互联系又相互冲突（如图1所示），如何协调三大利益主体之间的关系，这成为政府高度重视和进行协调制度设计的主要动因。

（二）基于市场化的城镇污水、垃圾处理协调制度设计的构成及其基本内容
基于上述分析，污水、垃圾处理市场化的过程中协调制度的构成应。该主要包括两个方面，即利益协调制度和权力协调制度。
1.利益协调制度
污水、垃圾处理市场化的过程中政府、企业、居民之间的利益冲突，势必造成三者之间关系的不和谐，从而在一定程度上阻碍市场化的顺利进行，因此，协调三大行为主体之间的利益冲突，把利益冲突减少到最低限度，保持利益体系的平衡和稳定，有益于整个污水、垃圾处理业的平衡和发展。在污水、垃圾处理由计划经济体制向市场经济体制过渡的转型期，利益协调机制的构建应该根据利益整合的实际需要，建立一个完整的原则、方法和制度框架体系，即由利益协调的平衡与补偿机制、利益协调的政治调整机制、利益协调的法律调整机制及利益协调的道德调整机制所构成的利益协调机制。
2.权力协调制度
利益协调需要一定的权力作为后盾。因此，进一步对权力协调机制的建设问题进行分析探讨，有助于从操作层面上具体把握政府协调的实质，从而为政府协调的顺利进行提供技术指导。在污水、垃圾处理由计划经济体制向市场经济体制过渡的转型期，权力协调机制的构建主要包括以下方面：建立权力协调的约束制度；建立权力协调的分配制度，合理分配行政权力，形成系统科学的权力结构体系和权力平衡机制；建立权力协调的参与机制，提高居民、企业尤其是居民的参与度；建立权力协调的监督与制约机制，其中包括建立完善的权力授受机制、强化运行中的权力制衡机制与加强运行后的权力监督机制（如图2）。

图2城镇污水、垃圾处理市场化政府协调制度构成及基本内容
（三）城镇污水、垃圾处理市场化的协调制度设计
1.基于市场化的城镇污水、垃圾处理利益协调制度设计
（1）实行治污企业的利益补偿机制，提高排污主体的排污费用。资金不足是污水、垃圾处理企业面临的最大问题。传统的污水、垃圾处理企业运营资金主要依靠政府的财政支持及收取的处置费，自身缺乏盈利能力。虽有小部分企业通过生产堆肥、垃圾发电、中水回用等创造利润，但是杯水车薪，这部分利润远远不能维持处理场的正常运转，与此同时，对排污主体收取的排污费、处置费则相对较低。相对污水、垃圾处理场为环境做出的巨大贡献来说，其既得利益是缺失的。
基于此，必须从两个方面来实行利益协调：第一，对污水、垃圾处理企业实行利益补偿，在加大财政补贴的同时，实行水电费等相关费用的减免。具体做法可以因地因时制宜，比如可成立污水、垃圾治理基金（从电力、自来水等高利润行业中抽取部分利润作为基金的资金来源），对污水、垃圾处理场进行水电费的反向补贴；在涉及污水、垃圾处理场建设用地时可给予适当优惠条件；积极创造条件，引导污水、垃圾处理企业提高自身盈利能力等等。第二，提高排污费、处置费征收标准，遏制排污主体的排污行为。提高排污费、处置费的征收标准主要可以起到两个方面的作用，一是根据“谁污染谁付费”的原则，将污水、垃圾处理成本转移到排污者身上，进一步扩大治污企业的盈利空间；二是通过征收高排污费、高处置费的方式遏止排污主体的排污行为，从源头上减少污水、垃圾的排放量。
（2）实行多部门联动机制，完善收费及奖惩制度。目前，污水、垃圾处置费的征收管理工作由城市环境行政主管部门主管，征收工作由地方各级人民政府（环境卫生行政主管部门、水务部门等）组织实施，具体征收单位为街道委员会、小区物管、自来水公司、燃气公司等。在实际征收中，实行区别收费，其中污水处置费按照工业、建筑、商业、机关及环卫住宅等进行征收，垃圾处置费按照居民、暂住人口、国家机关与事业单位、厂矿企业单位、商业与服务业单位等进行收费。另外，在实际收费中还涉及到弱势群体的减免收费情况。从处置费的被征收主体来看，范围宽泛，难以进行科学划分和界定；从处置费的征收主体来看，征收单位不统一，难以有效进行征收工作的管理；从处置费的制定来看，已超出环境收费的范畴，制定难度大。此外，在实际收费中，还涉及到污水、垃圾排放的奖惩问题。就居民和企业这两大排污主体而言，如果实行计量收费，根据排放量的多少实行奖惩，就需要多部门协作才能得以实现，单靠污水、垃圾相关管理部门是不行的，因为污水、垃圾相关管理部门缺乏必要的人力资源基础和权力基础。

针对上述情况，就有必要实行多部门联动制度，统一协调收费、奖惩工作中涉及到的利益冲突问题。实行多部门联动制度，应该以污水、垃圾的直接管理部门为主体，配合环保、公安、民政、工商、税务、建委等相关单位，统筹制定处置费的征收额度，科学划分和界定处置费的被征收主体，避免处置费征收工作出现的推诿扯皮、征收不力等现象。实行部门联动制度，整合协调部门之间的人力资源基础和权力基础，为污水、垃圾处理的奖惩创造必要条件。
（3）协调投融资各方的利益，杜绝投融资各方的矛盾冲突。我国传统的污水、垃圾处理基础设施投融资模式是和计划经济为主导的经济体制相适应的，投融资必须按照财政、信贷、物资和外汇的四大平衡来进行，而这种平衡是通过数量来进行的。在污水、垃圾处理向市场化迈进的过程中，传统的投融资模式已越来越不能满足资本形成和经济快速增长的需要，除了银行这一原有的融资渠道之外，民间资本、国外资本也开始大量进入污水、垃圾处理领域。污水、垃圾处理基础设施建设投融资的宏观管理主要由政府承担，管理的主要目标是根据一定时期城市总体经济社会发展的综合平衡原则，在宏观投资规模、投资结构和投资实施的时机上进行管理。管理的主要内容包括宏观投资规模、结构和投资效益的控制，而管理的手段主要是行政手段、财税手段和一定的法律手段。在污水、垃圾进行投融资的过程中，还必须保证投融资活动有一定的资本盈利能力和减债效果，这也是投融资活动的最终目的。因此，就需要协调投融资各方的利益，具体来说，就是需要协调财政部门、信贷部门、物资部门和外汇部门的利益；需要协调投资规模、投资结构和投资效益之间的关系；需要协调投融资方、被投融资方和治污企业三者之间的利益分配问题。政府需要创造有利的投融资环境，使得投融资的相关主体之间形成一个基于共同利益的价值链条，从而杜绝投融资各主体间的利益冲突，促进行业投融资活动的顺利进行。
（4）规避管理主体的利益冲突、协调环境政策不一致现象。在污水、垃圾处理市场化过程中，相关管理主体也存在一定的利益冲突，主要表现为以下方面：地方收取污水、垃圾处理费以后必须上缴到上一级财政，由上一级财政统一调拨，地方就不能按照自己的实际需要去分配处理费；在垃圾填埋场的建设问题上，涉及隔离带的居民搬迁以及周边居民和填埋场的冲突问题，这一难题需要跨部门协调才能得到解决；大型水务集团和地方的冲突、处理场（包括污水、垃圾）建设和运营的冲突、地方管网和国家管网接口时的冲突等等。以上问题必须借助政府的力量，制定相关法律法规，才可以提供清晰的法律和政策依据，否则，任何企业都无法以一己之力去解决这些冲突，这些冲突也会在根本上妨碍污水、垃圾处理的市场化。
环境政策就是各国政府为保护环境和自然生态系统而进行的行政的、法律的、经济的或者技术上的规定。从保护环境、利于污水及垃圾处理这一目的出发，我国正形成涉及污水、垃圾处理的经济、技术、社会、管理、产业、贸易和国际环境等政策。但是由于这些政策分别由多个部门制定，各自针对不同的领域和地区，缺乏统一的标准，使得这些政策之间存在一定的冲突。另外，由于污水、垃圾作为环境领域里一个隐蔽性相对较强的业务，其矛盾往往被“埋在了地下”，“排入了江河”，单独针对其发展的法规政策较少，涉及污水、垃圾处理的相关政策更多的是作为环境政策里的子政策而存在，缺乏针对性。针对以上问题，有必要制定关于污水、垃圾处理市场化的专门性法规和政策，协调现存政策间的矛盾和冲突。
2.基于市场化的城镇污水、垃圾处理权力协调制度设计
（1）建立健全基于市场化的完善的污水、垃圾处理的行政法规体系。目前，污水、垃圾处理领域的相关法规、政策十分零散，缺乏系统性和完整性，不同的法规文件之间存在着相当程度的机构重复、职权交叉重叠甚至不同立法规定互相矛盾的规定，因此建立健全完善的污水、垃圾处理业的行政法规体系是推行污水、垃圾处理市场化的关键。主要措施有：第一，建立健全价格行政法规体系。污水、垃圾处理业这一市政公用事业在国民经济中的特殊性决定了其价格规制的重要性，需要制定针对污水、垃圾处理价格规制的法律、法规，但目前我国尚未出台专门的关于污水、垃圾处理收费制度方面的法律、法规，对污水、垃圾处置费价格规制的原则和方法主要是参照《中华人民共和国价格法》及其他法律、法规，针对性不强且操作性差。应建立健全价格行政法规体系，重点解决好以下四个核心问题：一是明确界定企业利益、消费者利益、国家财力三者之间的关系；二是明确界定污水、垃圾处置费是按照完全成本还是不完全成本作为定价依据，以明晰不同成本定价规制的效果差别；三是明确规定污水、垃圾处理业的合理利润率标准；四是明确界定污水、垃圾处理企业在转制过程中的成本核算体系及政府对污水、垃圾处理企业的价格补偿机制。第二，建立健全政府约束行政法规体系。政府在市场经济中扮演的角色定位应该由法律法规来约束，特别是对政府职能部门在政府投资中应承担的权责也应由法律来规范。但由于是政府部门对自己进行约束，缺乏第三者来推进和督促。在污水、垃圾处理市场化的过程中，政府行为起着重要的作用。政府作为污水、垃圾处理市场化的推动者和设计者，作为污水、垃圾处理市场化过程中与社会资本或者是国外资本谈判的代言人，其行为很容易受到各种因素的干扰，因此，建立健全政府约束行政法规体系就显得很有必要。另外，由于污水、垃圾处理的特殊性和重要性，以及其作为一个新兴行业发展的广阔前景，有必要为其量身定做一部特别法律，详细规定涉及行业市场化发展的具体细节问题，从而为污水、垃圾处理市场化行政管理体制改革提供法理基础和政策保障。