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近10年来，国内发达城市生活垃圾中塑料等包装废弃物的构成比在持续上升，由此带来的“白色污染”问题日益引起全社会的关注。由于大城市中供销合作总社下属的传统废品回收网点萎缩，外来收购力量迅速占领市场，使得大部分废弃塑料流向农村和与城市接壤的乡镇企业，经小规模低技术层次的家庭式加工处理，容易形成隐蔽的废品交易暗流。“白色污染”屡禁不止的重要原因是忽视了基于生产者责任的市场调控废弃物管理公共政策。而城市生活废弃物环境管理的国际趋势是逐步健全源头减量的优先等级管理制度，体现生产者责任的政策法规以及社会化的服务体系等。面对“白色污染”日益严重的压力，我国上海等一些发达城市从2000年起实施一次性塑料饭盒管理办法，在国内率先开始对塑料饭盒包装生产商以及销售商的处置责任提出了明确的要求。基于生产者责任的市场机制在一些发达城市一次性塑料餐具回收处置中的应用，使得这些城市的废弃物管理公共政策已初具先进国家水平的雏形。笔者拟在对一些发达城市生活废弃物增长过程以及塑料废弃物回收处置分析的基础上，就一些发达城市一次性塑料饭盒管理公共政策的实施效果进行影响评估。
1发达城市废弃物增长的历史变化特征分析
1.1城市生活垃圾组成结构的历史变化特征
发达城市生活垃圾主要成分是厨余泔脚等废弃物，其余是塑料、纸类、玻璃、金属、竹木等包装废弃物。近10年来厨余泔脚废弃物的构成比相对在下降，而塑料、纸类、玻璃等包装废弃物的构成比相对则在上升，其中以废弃塑料“白色污染”的上升趋势尤为显著。其构成比已从1989年的3.5％增加至2000年的16％。
根据这些城市1978-2000年统计资料年报，发达城市废弃物总量主要指城区的生活垃圾清运量与建筑垃圾清运量。城市废弃物的分类与城市环境卫生统计年报相对应，主要界定为城市生活垃圾以及建筑垃圾（不包括渣土）。城市生活垃圾主要来源于居民、菜场、单位、清道、水域垃圾等废弃物，且呈逐年上升趋势（图1）。
图1 1978-2000年上海等发达城市垃圾清运量变化趋势
1.2塑料废弃物回收状况及流向
进入本世纪以来，我国目前塑料制品总产量已接近7×106t，其中用于包装的占24.3％（1.7×106t），其中有5×105t包装物将作为废弃物抛弃。2000年，据对北京、天津、上海抽样调查，塑料包装袋的年消耗量为1.8×109～2.5×109个，人均每日1个；每年一次性快餐盒的消耗量为1.5×108～2.2×108个，每天约5×105～6×105个；每年农用薄膜的消耗量约为6.75×106m2，每年饮料瓶的消耗量为4～5亿个。虽然这些品种全年总量为5×104～6×104t，是城市固体废弃物（垃圾）总量的7％～10％，但由于量大、面广、质轻、回收价值低，大部分进入城市固体废弃物处理系统。目前塑料废弃物的回收，主要以经济价值较高的聚酯（PET）瓶、聚丙烯（PP）、聚乙烯（PE）等中空容器为主，废弃塑料袋和一次性发泡塑料餐具由于再生价值低，因此市场回收的积极性不高。由此带来的白色污染问题突出。目前垃圾堆场外来人员分拣是塑料袋回收的主要方式，回收来的塑料薄膜由从事废塑料加工的乡镇企业上门收购，用相当简陋的设备进行粉碎，清洗，加热，再以电加热进行溶化制粒。
2废弃塑料包装物对环境的影响
废弃塑料包装物为蚊蝇和细菌的孽生提供了条件。由于废弃塑料包装物上的残留物质，如快餐盒的食物残渣、饮料瓶中的糖分等均会给蚊蝇和细菌提供生存和繁殖的温床，尤其是春夏季，一些常见微生物如芽孢杆菌属、无色杆菌属、八叠球菌属、旧球菌属等都可以在城市堆放或散落的塑料包装物上快速繁殖生长，同时也可引起大量蚊蝇孳生，影响环境卫生并危害城市公众的身体健康。根据对废弃塑料等固体废弃物堆放环境的周围大气监测结果，其气挟微生物中细菌总数可达8542cfu/m3，蚊蝇大量孳生，对人类生存环境构成潜在危害。
随意丢弃和堆放塑料包装物可导致家畜和野生动物的死亡。在农村和一些自然保护区，随意丢弃的破碎的塑料包装物被家畜和野生动物误食或无意掺入食物中，会造成动物胃或肠梗阻，影响消化功能，严重的导致死亡。在城市动物园中也经常发生大型动物因误食塑料制品导致死亡的事故，也使得比较珍稀的野生动物无谓死去，给国家造成很大损失。
对废弃塑料或固体废弃物采用掩埋法处理是一项比较适合我国国情的处理塑料废弃物的技术。但是由于塑料包装物本身为高分子材料，难以降解，被生物或日光分解速度较慢。美国国家地理杂志曾报道掩埋多年的医院手术导管中的血液仍未凝固；掩埋40余a的报纸仍可清晰地看见其文字和图案，原因是掩埋场覆土处理后以压密方式掩埋，在无光条件下，空气和环境中的微生物难以分解有机物（微生物通常是在32～35℃、空气和湿度都适合的条件下才能有效分解有机物）。多数废弃的食品容器附着残留的食物，其残留食物腐败后产生恶臭污水也会严重污染环境。
对固体废弃物进行焚烧处理是解决环境污染最根本的处理方式，但对塑料制品进行焚烧处理可能存在一些技术上尚不能解决的问题，因而可能会构成新的环境污染问题。
有机物在燃烧过程中，随温度的不同发生2种化学反应，即热分解和燃烧。热分解因发生的条件不同可分为热分解和热-氧分解，以快餐盒燃烧为例，当温度低于80℃时，可保持物质不变；当温度升高到280℃时，开始产生热分解，其分子量开始下降，并有挥发物产生，其中包括苯乙烯单体（质量构成比为44％）、双体（质量构成比为22％）、三体及少量甲苯-乙基苯等。表1列出不同温度下快餐盒的分解情况。焚烧聚氯乙烯等含氯的塑料过程中除产生一些单体、双体等还可产生剧毒物和致癌物，如氯化氢和二恶英（TCDD），这些有机物单体和一些剧毒物质对人体健康均有很大的危害。
表1不同燃烧温度下塑料餐盒热分解产物中部分有机物的质量构成比（％）
3上海市基于生产者责任的废弃物管理公共政策的实施应用
3.1基于生产者责任的市场调控公共管理政策的应用
由于城市周边地区陆续禁止从事废塑料的回收加工，给城市废塑料的出路带来压力。建立源头体现生产者责任的市场调控机制，实现废塑料的资源化利用已是必然趋势。一些发达城市从2000年开始对一次性塑料餐盒进行立法管理，上海市率先在国内借鉴了德国双元回收网络系统（DSD）的社会化服务-企业化经营-法制化管理的市场运作模式，明确规定所有生产一次性塑料餐盒的生产商与经销商都必须向环卫等有关主管部门申报登记，依据实际的生产与销售数量缴纳回收处置的费用。
基于生产者责任的市场机制在一次性塑料餐具回收处置中的应用，实质性地开创了城市生活垃圾源头管理的先例。上海市实施几年来，已累计回收废弃的一次性塑料餐盒约几十亿只，回收率超过50％，表明污染产生者责任落实、社会化回收、企业化处置是白色污染回收利用的关键。
3.2基于生产者责任的废弃物管理公共政策实施的是有效但仍有限的
3.2.1有效性
上海等发达城市实质性启动了白色污染的全程管理，回收率大幅提高，废弃物管理的公共政策初步与国际接轨。由于落实了生产者的回收处置责任，这就为建立不依赖政府补贴的回收利用运作体制创造了条件。如果不走市场化的模式，政府管理部门要建立这样一个庞大复杂的网络，必然要投入巨大的资金。现在政府只是提供法制上的支持以及薄弱环节的扶持，真正实现了污染者付费、市场化运作以及法制化管理。基于生产者责任的市场机制从2000年实施以来，一些发达城市全市的废弃塑料回收量逐月攀升，2001年的回收率超过50％，2002年上半年的回收率已达到70％。以一次性塑料餐盒管理为主的“白色污染”治理取得初步成效，使得城市的废弃物管理公共政策已初具先进国家水平的雏形。
3.2.2有限性
对一次性塑料餐盒的市场准入条件提出严格的环境标准控制要求，不利于替代产品的发展。回收网络的地区局限性也难以确认一次性塑料饭盒真实的生产和销售量。
发达城市开始依据“源头控制、回收利用、逐步禁止，鼓励替代”等原则，对一次性塑料餐盒进行立法管理，但由于对一次性塑料餐盒的市场准入条件未提出严格的环保要求，生产商或销售商只要缴纳了少量的回收处置费（实际上间接转嫁到消费者头上），就可以大量生产和销售，相对在价格上仍具有较大竞争优势，不利于替代产品的发展，使得替代产品难以真正起到替代的作用，这样也不利于替代产品集聚资金进一步提高品质和降低生产成本，一定程度上陷入恶性循环。因此，目前的管理模式对生产者的源头控制仅体现在对回收处置费的缴纳，未从更深层次的市场准入条件提出严格的环境标准控制要求，这是与发达国家的主要差距。由于部分生产商以及批发、销售商散布在城乡结合部，生产销售方式灵活，虚报、少报甚至漏报生产和销售量以逃避回收处置费的现象仍然存在，实际操作中，较难确认一次性塑料餐盒的真实生产量和销售量。
4对“白色污染”环境管理的思考
构建塑料废弃物闭路循环的制度保障及服务运作体系，建立源头体现生产者责任的市场调控机制，实现废塑料的资源化利用已是必然趋势。上海市对一次性塑料餐盒进行立法管理，在国内率先借鉴了德国双元回收网络系统（DSD）的社会化服务-企业化经营-法制化管理的市场运作模式，明确规定所有生产一次性塑料饭盒的生产商与经销商向有关主管部门申报登记，依据实际的生产与销售数量缴纳回收处置的费用。塑料废弃物闭路循环的制度保障及服务运作体系流程使得物资流、资金流有了很好的管理（图2）。
图2塑料废弃物质闭路循环管理流程图
某些城市基于生产者责任的废弃物管理公共政策在实际运作过程中虽然存在一定的不完善之处，但这种运作模式使得政府的角色发生了转变，由原来垃圾处理的投资者、经营者和管理者变为垃圾处理产业的引导者、扶持者和监督者，这其中市场机制发挥了重要的调控激励作用。逐步健全塑料废弃物产生者的产品生命周期全过程的法律经济责任，把塑料废弃物减量及回收利用目标向源头延伸，同时建立区域性的社会化服务、企业化经营、法制化管理的塑料废弃物循环利用网络，进行较高层次的规模经营，才能保证塑料废弃物资源化利用的闭路循环。
参考文献：略
