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近年来，我国经济高速发展，城市数量及城市人口显著增加，城市规模和范围不断扩大。随着我国城市化进程的加快，城市生活垃圾的产量迅速增长，垃圾的构成也日益复杂，每天源源不断产生大量的城市生活垃圾已成为污染环境、影响健康、制约发展、困扰人类生存的重大社会问题，已经引起了各级政府的重视和全社会的关注。目前由于我国尚处于社会主义初级阶段，经济发展的总体水平还比较低，如何用有限的投入去解决垃圾污染问题，不以牺牲环境质量换取经济增长，实现我市城市可持续发展，是我们面临的巨大挑战。尽快实现城市生活垃圾处理现代化，是我市迫切需要解决的一个重大问题，也是造福子孙，泽被后世的伟业。
一、 目前济南市生活垃圾处理现状及存在的主要问题
（一）济南市生活垃圾处理现状
1、生活垃圾成份：济南市目前日产生活垃圾2000余吨。2002年产生生活垃圾66.6万吨。生活垃圾含水率39.73%；垃圾湿基低位热值3759KJ/KG。通过调查分析，2002年济南市生活垃圾成分见下图：
图1-12002年济南市生活垃圾成份
从图1-1可以看出，济南市生活垃圾成分中有机垃圾（厨余、果皮等）占垃圾总量的48%以上，废品类（塑料、纸张等）占垃圾总量的15%左右，无机垃圾（煤灰、灰土、瓦砾）占35%以上。随着城市化进程的加快和居民生活水平的不断提高、城市燃气化普及、集中供热率也将大幅度提高，生活垃圾中无机物特别是灰土含量将逐步减少，有机物和废品含量将有较大比例的增加。
2、生活垃圾收集运输：发达国家和地区目前实行垃圾分类收集已经非常普遍。国内除试点城市区域垃圾分类收集外，大多数城市的垃圾收集方式仍采用混合收集，各种垃圾无论是否可再生循环利用，全部混在一块运到垃圾收集站点。济南市目前推行的是生活垃圾混合袋装化收集，居民将生活垃圾装入垃圾袋提出门外或放到楼下，垃圾收集工人上门收集，小袋装入大袋后，用车运到垃圾中转站或其它收集容器，由环卫专业清运车辆进行清运。
我市废品收购目前处于无序状态，从事垃圾回收业者多为个体业户，他们侧重于废纸、废金属、废玻璃等利润较高的废品回收。对重量轻、难以运输而且利润很低的废旧塑料方便袋，几乎无人问津。废旧电池也没有单独回收。
3、生活垃圾处理：济南市无害化处理厂是济南市唯一的生活垃圾无害化处理中心，占地552亩。该厂1986年征地，1987年开始建设，1992年投入使用。1998年省、市计委以鲁计投资字[1999]168号、济计投资字[1999]439号批准了济南市无害化处理厂改扩建工程建设，国家计委以[1999]1224号文批准了该项目投资计划，改扩建工程总投资1.125亿元，垃圾处理规模2000吨/日，其中卫生填埋1400吨/日，生物制肥300吨/日，焚烧300吨/日。目前该扩建工程符合建设标准，建设进展情况如下表一。
济南市无害化处理厂采取卫生填埋、焚烧和堆肥三种处理方式处理生活垃圾。目前生活垃圾以卫生填埋为主。
4、 生活垃圾管理：
目前我市“两级政府，三级管理”的环卫管理格局基本建成，市、区、街道的环境卫生管理得到加强，健全了环卫专业管理机构，形成了专业化管理网络。市区所有街道办事处都建立了环卫所，具体负责道路、街道保洁、垃圾收集，区环卫局下属车队具体负责垃圾运输，统一运往市无害化处理厂处理。近几年环卫法制建设不断加强，环卫法规体系日趋完善，环境卫生开始纳入依法管理的轨道。2000年修改颁布了《济南市环境卫生管理办法》，2001年出台了《济南市环境卫生设施管理办法》。2002年国家四部委联合下文拟开征生活垃圾收费，目前我市正在研究制定生活垃圾处理收费标准，准备报请市人大批准后颁布实施。
由于济南市土地资源紧缺，卫生填埋工艺使得垃圾厂占地面积大，场地使用寿命有限，改扩建工程完成后，卫生填埋最多使用到2007年左右。为此我市正在积极筹建以资源化处理为主的第二垃圾厂，该厂建设计划已列入济南市国民经济和社会发展十五规划。十五期间，准备招商引资完成垃圾焚烧发电一期工程，投入使用后，可有效地减轻市无害化处理厂的压力。
从济南市城市生活垃圾收运处理现状可以看出，我市还没有限制城市废弃物产生量，垃圾分类收运、分类处理和循环利用只在探索阶段，垃圾处理还处于被动治理状态。
（二）我市生活垃圾处理方面存在的主要问题
目前，我市生活垃圾无害化处理工作刚刚起步，在技术装备、管理体制、资金来源、运营机制方面与国内外发达城市相比有很大差距，存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
1、垃圾处理技术装备水平亟待提高。我市生活垃圾从源头分类收集和减量化工作还不到位，仍在小范围试点阶段。垃圾综合利用程度相对比较低，尤其是适应循环经济的废物回收和再利用在整个垃圾处理层次还处于一个基本的、自发的、无序的状态，还没有形成必要的体制制度。各地在垃圾处理方式的选择上还没有做到因地制宜，高科技的技术装备在垃圾处理的应用基本处于空白。由于我市城乡结合部的垃圾无害化处理水平比较低，有的简易堆放，形成垃圾围城，必将对城市的大气、土地和水造成严重的污染，一些地方由于垃圾的污染问题，导致生态环境遭到破坏。
2、管理系统封闭、作业缺乏竞争。我市环卫管理部门既是生活垃圾管理的决策者，是相关环卫政策、法规、规划的制订者，又是生活垃圾收集、运输、处置作业的操作者。这种政企合一、管干一体的双重身份缺乏科学的环卫作业管理与有效的监督，削弱了政府的决策监督能力，阻碍了环卫系统的进一步发展。在这种情况下，政府往往是处于一个越位和缺位并存的局面，自己干不一定干得全面，管也管不彻底。在垃圾处理单位的内部机制上，缺乏企业化、市场化激励机制，造成了机构重叠，人员臃肿的弊端。导致环卫系统内部缺乏竞争，生产质量和管理效率难以提高，环卫管理部门还没能完全实现从“办”环卫到“管”环卫的转变，环卫管理体制亟待于深化改革。
3、从资金来源方面看，投入不足，造成设施不全，标准不高。长期以来，垃圾处理设施建设和运转资金主要来源于政府财政拨款，渠道很单一。尽管我市通过开展有偿服务努力开源，但是这些资金没有成为环卫和垃圾处理资金来源的主渠道。独家经营垃圾处理的环卫部门在无法贷款、无足够的稳定的资金支持下，造成垃圾处理能力严重不足。随着城市经济的快速发展、人民生活水平的提高和城市规模的不断扩大，垃圾产生量逐年增长。环卫收集、中转、运输、处置系统设施、设备落后，标准不高；垃圾乱倒、垃圾围城、塑料袋“白色污染”等脏乱差问题仍然普遍存在。另一方面我市环境卫生资金投入占城市维护和建设资金投入比例相对于道路、绿化和污水处理的投入相对较少，也影响了垃圾处理设施的建设。
4、运营机制缺乏竞争和监督。在垃圾处理的运营机制上，我市生活垃圾处理是一种公益性、福利性事业，我们还认为应该由政府统包，由政府负责，由财政来解决，没有把竞争机制和市场机制引入到垃圾处理行业里来。在适应市场经济体制方面，缺乏激励和引导垃圾处理的各类企业按照公开、公平、公正的原则，实行投资、设计、工艺、设备材料、工艺施工等社会竞标，垃圾处理的投资效益，运行管理效率和技术装备水平低下，不能与城市建设的其他行业来协调发展。
5、我市缺乏对垃圾处理的统筹规划，垃圾处理工作一直处于被动治理状态。通常是城市垃圾污染越来越厉害了，引发了严重的社会反映，才引起方方面面的重视。我市居民大环境卫生意识亟待加强，少数环卫工人治理脏、乱、差，社会上大多数人制造垃圾死角的现象较为严重，没有从根本上得到有效控制。
二、 国内外发达城市生活垃圾处理的做法
（一）国外发达城市生活垃圾处理的现状和做法
目前，世界上发达国家如美国、德国、日本、英国、荷兰等城市普通采用了垃圾源头减量控制、制定行业法规标准、征收垃圾处理税费、重视废物再循环、专业公司具体运作等先进做法，通过建立、健全法规，改进、理顺体制，调整、激活机制，形成了适应经济与社会可持续发展的垃圾处理与管理模式。
1、采用立法规范约束垃圾处理。德国是最早采用立法进行固体废物管理的国家之一，也是将循环经济的理念贯彻得最为典范的国家。随着德国经济的高速增长，到了70年代，垃圾问题已经相当突出，在1976—1985年的10年间，垃圾平均年增长率达到8—13%。针对城市遍地的垃圾和被污染的环境，1972年，德国首先颁布了《废物清扫、处置法》，该法包括了废物的收集、运输、处理、储存、堆积、填埋等作业的有关规定。美国制定了《固体废弃物处置法》，法国制定了《垃圾清理及物质回收法》，日本制定了《废弃物处理及清扫法》，瑞士制定了《废弃物处理条例》等有关垃圾处理的法律。各国城市在实施城市环境及废弃物管理时，都必须遵循法律行事。同时，各州各城市也根据国家立法制定了适合本地实际的行政规章及实施细则。为保证执法，法国配备了执法机构，德国各州都设有监察厅，负责管理和监督环境与废弃物状况，对违法者处罚，如对未获得州政府批准，从事垃圾运输的企业，一次最高可处10万马克的罚金。美国设立了环保警察队伍，负责环境质量和废弃物处理监督，并根据违法情节执行处罚。完备的法规及其严格的实施对城市垃圾清除与污染控制起到了显著作用。
2、加强垃圾的源头控制和循环利用。德国在1982年和1994年颁布、修订了《关于避免废物和废物处置法》以及《关于避免、循环利用与废物处置法》，使得一项可持续的、现代的“垃圾管理工程”得以实施。在这个法令中，它将垃圾管理的重心前移到了源头的预防控制。根据联邦统计局统计数字，1993年生产过程中产生的废物为7700万吨，约占全部废物的23%，全部废物比1990年减少10%，利用率从20%提高到25%；生产过程中产生的废物减少20%，利用率达到60.6%。美国是一个高消费、高排放的发达国家，到了20世纪90年代期，人均日产垃圾量达到2.2公斤，是目前我国城市人均垃圾产量的两倍，位居全球之首。由于美国原先对垃圾处理采取的主要方式为填埋，不断增长的垃圾量给填埋场的选址建设造成的困难越来越大，因此美国政府不得不在垃圾管理的线路上作出相应调整，提出了固体废物多层次综合管理的战略，即“源削减——回收再生——焚烧和填埋”。如今美国的废物再循环再利用企业56000家，提供劳动岗位110万个，年度总销售额2360亿美元，全美有40%的城市废物再循环利用率达了50%以上，既节省了资源，保护了环境，又促进了本地区经济的发展。日本由于土地资源贫乏，国土狭小，开展了“无废”行动，倡导在控制废物产生的同时，尽量将废物分类回收后供其他工业作为原料利用，以达到最终填埋处置的废物为零。日本绝大多数城市垃圾中废纸做到了基本回收利用，可燃垃圾制成固形燃料，生活垃圾中40%的食物垃圾制成有机肥供果园或农用。
3、垃圾处理技术措施不断优化。欧美等发达国家目前仍然是把卫生填埋作为垃圾处理的主要方法，其使用的比重最大，被回收后剩余垃圾和垃圾焚烧后的残渣必须进行卫生填埋。欧美等国家运用现代化科技和现代管理进一步改造和发展垃圾填埋技术，国际上一些现代化垃圾卫生填埋场已在很大程度上进行了改进，成为不可缺少的城市垃圾最终处置方法，具有“六化”标志：一是土地利用高效化。在给定的有限土地范围内，尽量提高垃圾卫生填埋承载能力，其空间利用系数（m3/m2）可达50——70；二是填埋气体无害化。厌氧型垃圾填埋场产生的填埋气体包含100余种污染物，其中含有毒有机气体等污染物，通过点燃或收集利用使之无害化或资源化；三是防渗系统安全化。针对不同的地质、地理、水文和人文环境条件实施成熟可靠的防渗手段，渗透系数不大于0.0000001厘米/秒，确保地下水、地表水和土壤不受污染；四是部分实现资源化。在填埋场配套设置分类回收、填埋气体综合利用、封场土地生态恢复等资源化设施；五是全方位环保化。包括实施渗沥液达标处理排放标准，严格执行填埋场地的清、污水分流，填埋气体污染控制、尘与臭味的控制、噪声控制、地底气体污染控制、蝇虫及鼠鸟危害控制以及园林绿化等；六是运营管理现代化。包括执行比较完善的填埋场营运质量保证措施，采用计算机控制系统等。垃圾焚烧只是在一些国家（例如日本）占有较大比重，欧洲国家也有广泛应用。由于垃圾焚烧易产生致癌物质二恶英（TCDD）还有其他一些有毒气体，引起了国际社会广泛关注，使得采用焚烧技术的国家通过采取更加严格的污染控制标准来消除这些潜在危害。如垃圾焚烧尾气二氧化硫污染控制标准，欧盟1989年是≤300mg/Nm3，1993年修改降低到≤50mg/Nm3，美国1994年又把该项指标从1991年的85mg/Nm3降低到30mg/Nm3。日本在八十年代制定的二恶英污染控制标准是1.0Ng/M3，进入九十年代日本把这项指标提升为0.1Ng/M3。更加严格的污染控制标准，使得垃圾焚烧炉及其烟尘处理的设备技术要求更高，须赋予高科技、新技术。目前，日本国家垃圾焚烧设备的研制、生产企业方兴未艾。
4、实施垃圾处理收费保证垃圾处理健康运行。欧美等发达国家通过征求垃圾处理税费控制垃圾产量，促进垃圾处理的高水平、高质量。在欧洲越来越多的城市实行“该扔垃圾谁付钱”和“按照垃圾重量付钱”的收费方式，从而降低了废物的产生量和处理费用。例如，法国已经开始实行填埋税和污染税；英国1996年也实行了填埋税；比利时开始征收生态税；荷兰垃圾税是由市政府对家庭征收的，是用于为收集和处理垃圾筹集的一种税。垃圾税的主要目的是为垃圾处理提供资金，但垃圾收集税也有一定的激励作用，它有利于家庭减少垃圾的产出。丹麦政府1987年正式对废弃物实行税收制，除了石油和化学废物，其余经填埋、焚烧的废弃物都必须缴纳一定的税款。缴纳的宗旨在于减少填埋和焚烧的处理量，促进回收利用，提高清洁生产，减少废物源。现在，丹麦的填埋税为335克朗/吨，发电焚烧税为210克朗/吨，焚烧为260克朗/吨。1996年丹麦上缴财政部的税收总额为6亿2千5百万克朗，而政府用于这一回收工程及清洁生产工程的投资仅为1亿克朗。英国从1996年开始征收新的填埋废弃物处理税，目的是利用经济杠杆引导经济目标，将商业上所负担的税收逐步转到后续污染者和资源使用者身上。美国在城市生活垃圾管理上逐步实行按垃圾重量收费制度，已有31个州实行此办法，覆盖了全国11%的人口。这种方法可促进垃圾回收和减量化，如美国西雅图实施按重量收费办法后，垃圾重量减少了15%。
