见解|城市环卫市场化及其监管—以环卫保洁市场化监管为例
环卫在线新闻组
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环卫事务由政府承担，是城市的一个基本特点和优点，也是市政管理的重要内容。但是，随着城市化的加快，环卫负担大大增加，政府能力日见不足。如何改变环卫模式进而提高环卫能力等问题，便被提到议事日程。造成目前城市和城市郊区环卫工作相对滞后的主要问题有：(1)环卫部门的投资、能力不足。由于环卫的投资来源局限在市财政上，城市财政的紧张制约了环卫投入的增长。(2)现有环卫部门的效率较低、管理较差、服务质量不理想。环卫部门基本上按照事业单位模式运行，企业管理的理念、方法引入有限，自身潜力挖掘不充分，管理方面漏洞较多。(3)城市环卫工作的主体单一，主要是城市环卫来投资、管理和执行，缺少其他环卫企业、组织或力量。(4)环卫“行业”尚未形成，环卫业务没有真正市场化。大部分地区的环卫工作还停留在社会公益事业的范畴，缺乏多种社会经济主体的参与；环卫部门也主要实行事业单位管理。这些问题互为因果，紧密交织。解决环卫问题必须全方位，而环卫工作的市场化恰是具有多种积极效果的良方。一.我国城市环卫市场化发展现状城市环卫市场化改革是我国公共服务市场化改革的关键环节，能够良好地为政府财政分担压力，能够为更多的人创造良好的生活环境。但是目前我国环卫行业市场化改革还存在一定问题，而这些问题正是影响改革效率的最主要因素。市场化的相关法规还不健全目前我国城市环卫行业市场化改革相应的法律法规并不健全，如果相应的配套政策以及法规不够健全，就不能利用相应的法规对现有的改革措施进行制度性的指导，甚至在出现严重的改革规范性问题的时候，不能做到最好的解决。所以，重视市场化相关法规健全非常关键。比如说招投标方式和拍卖方式的程序设计，特许合同的相关内容，境外项目融资要求，经营权到期之后的移交规定，服务定价的标准和方式以及对相关监管机构的再监督等方面。环卫部门职能转变还不到位过去我国一直把环卫企业作为事业单位进行管理，在近年的改革中虽然很多地方逐步打破了旧体制，开始实行企业化模式，但还需要大幅度加强。环卫单位要树立服务意识，抛弃自己是管理者和行业垄断者的思想，要有忧患意识和竞争意识，要以质量求生存、求发展，要以高标准要求自己，树立全员全过程质量第一的观念。环卫作业人员要树立市场竞争意识，富有市场经济头脑，要以优良的服务态度，一流的服务质量，低廉的服务价格，拓展环卫作业范围，扩大服务项目，巩固和提高环卫作业市场占有率，不断促进环卫经济，推动环卫事业的发展进步。这些都是变革的大方向，但目前还没有充分做到。环卫行业的市场充争力不足市场竞争力较低是造成城市环卫行业市场化改革难以有序推进的一个重要原因，对于整个环卫行业的健康发展也产生了非常不利的影响。因为城市环卫行业对于车辆设备等固定资产的要求较高，所以导致了行业的准入门槛更高，加之政府财政给予的资金有限，最终造成参与企业少，市场竞争力不足的问题。合理计价的原则与体系尚未形成建立合理的价格机制是环卫事业改革的一个核心问题。价格不当，或者难以吸引经营主体进入环卫市场，或者造成市民负担重，对环卫市场化都会带来较大的副作用。为此，需要加快环卫部门的职能转变，实行执行与决策职能相对分离；需要完善投融资体制的规章建设,必须尽早制订鼓励投资环卫建设的若干规定；推行并完善政府采购制度，建立透明、公平、竞争的采购程序,提高城市环卫投资的社会效益与经济效益；建立投资者利益保障机制，为投资人创造良好的制度环境；以立法规定科学的价格机制，为环卫开放奠定良好的市场基础；还要加强服务法规的建设，加强质量监督管理,完善建设工程招标机制，确保信息公开、交易公平，防止出现腐败问题。二.环卫保洁市场化及其监管政府将环卫保洁进行外包，是将服务项目以合同的形式外包给私营企业，其本质是政府将竞争和市场化运作模式引入公共服务领域。道路保洁服务作为一种公共物品，具有共享性、整体性和多样性的特点，主要依靠政府提供。从政府统管的模式转向市场运作的外包模式，政府担任招标、监督的角色，企业则按照一定的标准提供具体服务，其优点是能够引入市场竞争机制，提高公共物品提供的效率。从2010年前后起，无锡开始逐步引入道路外包的市场化运营模式，通过划分路段、公开招标的方式将以往花钱养人变为花钱买服务。改革前，政府进行保洁自行检查，效率较低，而外包后，环卫部门从既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色中解放出来，把主要精力放在建立监管机制上，真正发挥了管理职能。同时，外包下,保洁公司设有健全的管理机构，以制度管人，对道路保洁进行精细化管理，提高了保洁人员的工作积极性和工作效率。2016年7月完成的无锡市市管道路环卫综合保洁采购项目（项目编号：WXCGCG2016003，服务期限两年（2016年7月-2018年6月））就取得了较好的成效，区环境卫生管理处和市场化的保洁公司共10家机构和单位中标，参与到无锡市市管道路的保洁作业中。01环卫保洁市场化监管的意义在环卫保洁工作中，促进其市场化发展，且建立完善的监管机制具有重要的价值，其主要体现在以下几个方面：(1)环卫保洁部门属于政府公益事业，在企业的发展中，缺乏绩效考核体系，导致企业缺乏工作积极性，无法为民生事业做出相应的贡献。而建立监管机制，可以提升管理者的重视程度，继而可以提升企业的管理效率。(2)在企业的发展中，员工对工作缺乏积极性，而建立监管机制，可以督促员工工作，提升工作效率。(3)对于城市环境的发展而言，建立长效的监管机制，可以规范环卫保洁市场化的发展，从而为城市的清洁提供最大的保障。02环卫保洁市场化监管的问题目前，很多地区都认识到环卫保洁市场化后长效监管机制的重要性，也采取很多办法来加强对保洁公司的监督、考评，但仍然有很多地区的市场化达不到预期效果，甚至是失败的。原因在于这些地区没有认清政府部门在长效监管机制中的位置和应起的作用，没有认真分析环卫保洁市场化监管存在的问题和产生的根源。造成市场化监管问题的原因主要在于政企目标不一致、行业发展不够成熟以及政府自身监管上。主要表现在以下方面：(1)人员、设备的到位率监管不易控制。首先，环卫行业目前还是属于劳动密集型行业，企业通过控制人员到位率，是实现利润最便捷的途径之一。其次，环卫工人低待遇也推动着人员到位率不足情况的产生。一方面低工资吸引不到环卫工人，增加工资又超过财政预算经费；另一方面，很多环卫工人自愿通过延长劳动时间，采用“顶班”的方式来变相增加工资，而这与保洁公司“减员增效”的目标不谋而合。第三，环卫工人年龄偏大导致的用工成本增加。企业通过缴纳各类商业保险来规避自身可能承担的意外风险，这部分险种并不在测算经费中，属于额外费用。(2) 保洁公司的作业质量很难保持稳定。首先，全国大部分地区的环卫保洁招投标并没有一个相应的专家库可供选择，在进行招投标时很多是从相近的环保、市政类别挑选专家，有的专家甚至连一些基本的环卫知识都不具备就能参与评标，更甚至有的专家不负责任，纯粹“走过场”。其次，评标的方式不利于选择优质企业，评标都是用数据说话，低价中标的方式居多，价格分比重很大，导致企业存在“先中标再说”的想法参与招标。第三，承包期限的过于频繁也不利于作业质量的稳定。目前很多地区市场化期限为2-3年，频繁的招投标不利于作业质量稳定。(3)政府部门对“自己”的监管不到位。首先，由于目前环卫部门大都是机关事业编制，普遍存在“铁饭碗”现象，员工的积极性与主动性得不到调动。其次，政府监管部门人员流动性不强，现场的考评人员就容易成为保洁公司公关的对象，时间一长，考评难免存在睁一眼闭一眼的“人情分”现象。03环卫保洁市场化长效监管的对策思考虽然环卫保洁市场化存在这么多问题，但不意味着市场化后长效监管无法实现。政府部门在市场化长效监管机制建立上，应该涉及行业准入（例如招投标规范）、行业发展、队伍稳定等一系列环节的一整套体系和方案，通过给企业创造一个好的发展环境，规划一个长远发展的蓝图，才能在政企之间找到一个利益平衡点，实现双赢。(1)调整招标标准，以社会效益为先。政府采用外包模式提供公共服务，首先应该考虑的是社会公益性而非经济效益。政府不能仅仅以竞标公司提供的低成本来选择保洁公司，政府必须为购买服务的成本制定一套科学合理的衡量标准。政府要对保洁公司拟付出的成本进行科学合理的评估，其中包括工人工资、工人福利费用、设施材料的购买以及保洁公司利润等。不仅要选择“价廉”的保洁公司，更重要的是“物美”，能在合理利用资金基础上，保证工人权益，提供优质服务，使社会效益最大化。(2)适当调整招投标方式，更合理的选择中标企业。首先，可以适当采用一些其他评标方式。例如评标采用PPT的现场解说答疑，不仅可以最大程度的了解保洁公司的具体情况和作业质量，避免“空壳”公司“围标”、“串标”。还可以体现出投标公司在人员管理、作业方式上的思路，以及对于一些道路作业难点重点的解决方案。例如福州鼓楼区的环卫保洁招标就曾采用过这种方式，首先公开报名，通过资质先筛选一批入围公司——组织行业专家和区、街分管领导到入围企业所在公司及作业地区实地考察——最后遴选7家公司，通过PPT解说的方式进行评标，现场打分，取得了不错的效果。其次，价格因素采用合理低价方式评分。为避免行业间的恶性竞争和低价中标导致的作业质量问题，政府部门应当规范行业的评分标准。其中最关键的就是价格因素，目前较为合理的价格因素评标方式为合理低价。(3)建立健全考评制度，采用科技的手段来提升监督效率。建立健全考评制度，明确服务达标标准。如无锡市制定了《无锡市城市环境卫生作业服务质量标准》和《无锡市城市环境卫生作业服务质量检查考核标准》。采用科技手段作为长效监督机制的补充。道路保洁范围广、动态性强，用常规的查人头、查档案的方式效率不高且出入大，因此可以采用一些科技手段作为监督手段的辅助。无锡环卫通过与伏泰科技、无锡移动等公司合作，在设备使用率监管上，为大型作业车辆如：扫路车、洒水车安装GPS定位监控系统，不仅能了解公司设备运行轨迹，还能监控设备的作业质量，杜绝设备“空转”、“空跑”现象。(4)实行错层监督、轮岗管理。首先，可以向社会招聘一定数量的热心市民担任市容监督员。通过微博或者微信等多媒体的互动平台，将日常生活中发现的一些市容问题通过“随手拍”的方式反馈给政府管理部门，共同来对市场化后企业的保洁质量进行监督和考评。其次，建立多级考评体系。要加强市场化后企业作业质量的监管，应该尽可能的减少同级监管，建立多层级的监管考评体系。第三，定期岗位轮换。政府职能部门内部应该建立定期岗位轮换机制，减少考评、监督人员在同一岗位长时间任职。(5)稳定环卫队伍，保持良性发展。首先，改变环卫工人长期以来没有技术等级的现状，可以从解决环卫工人劳动等级入手，帮助环卫工人取得相应证书。比如建立道路清扫工劳动技能等级鉴定站，通过培训考试可以为道路清扫工发放国家劳动部承认的初级工、中级工技能等级证书，并且规定取得等级证书的工人，保洁公司在聘任时必须额外支付相应的等级工资。其次，建立环卫工人工资良性增长机制。作为最基层的体力劳动者，在当前体力劳动酬劳越来越高昂的情况下，依据社会最低工资标准作为劳动报酬显然十分不适。这就需要各地政府部门为环卫工人制定一套良性的工资增长机制。(6)探索公私合营，实现政企利益一致。由政府和具备强大实力的私营企业合作，以特许经营或战略合作的方式签订一个长期的合作协议，由双方共同出资，政府以现有的国有资产评估后作为资本入股，并根据需要选择由政府或私营企业控股，双方相互制约。(7)引入第三方评估机制，促进政府经费投入的合理化。为保证政府测量结果的科学性与公正性，可以通过引入第三方评估机制，利用专业的评估方法，对不同街道的清扫任务进行细致评估，以算出合理成本，作为政府招标和经费投入的参考标准，以此促进政府经费投入的合理化。 
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