持续深化城乡环卫一体化改革着力提升城市精管善治水平——对我市城乡环卫一体化改革的调研与思考市政府研究室环卫工作是城市治理的基础，是提升城市品位、展示城市形象的重要窗口，而环卫一体化则将传统的道路保洁、垃圾清运、设施维护、管理养护等进行有效整合及系统集成，并通过市场化运营、协同化作业、精细化管理，实现城市治理效能大幅提升。近期，我们围绕推行城乡环卫一体化改革这一主题，深入县（区）、企业以及社区对城乡环卫工作管理制度、运营模式等进行了专题调研，并赴先进地区考察学习，在此基础上，形成了深化环卫一体化改革的思考建议，以期对我市提升城市精管善治水平提供有益参考。一基本情况我市城乡环卫一体化改革于2019年在西乡县试点推行，2021年全面推广实施，经过近年的探索与实践，取得阶段性成效。（一）注重整体谋划，运营体系持续优化。出台城乡环卫一体化工作《实施意见》，明确“政府主导、属地管理、科学指导、社会参与”原则，因地制宜确定年度目标任务，系统推进城乡环卫一体化改革。截至目前，除宁强、镇巴两县仍由原环卫单位负责辖区环卫保洁作业外，其余县（区）及经开区、兴汉新区均通过政府购买服务方式，引进国内知名环卫企业参与城乡环卫一体化运营管理，实现了“一把扫帚扫到底”。全市纳入一体化环卫保洁面积2364.88万平方米，其中，中心城区1539.6万平方米（汉台区670万平方米、南郑区590.6万平方米、经开区99万平方米、兴汉新区180万平方米）。全市日均生活垃圾产生量约1600吨，基本实现日产日清。（二）聚力高效运转，管理体制不断健全。市城管部门负责全市城乡环卫一体化的总体规划、政策制定和监督考核。各县（区）环境卫生管理服务单位为城管或住建部门下属公益性事业单位，全市共核定环卫部门事业编制339个，实际在岗372人（其中，中心城区汉台区、南郑区在编在岗人数分别为68人、13人）。城乡环卫一体化改革后，县级环卫管理服务单位剥离具体环卫作业职责，专责对环卫企业服务质量进行监管督查，实现了“管干分离”，环卫保洁作业专业化和规范化程度进一步提升。（三）细化作业标准，考核机制逐步完善。我市于2023年出台《汉中市城乡环卫一体化工作考评实施细则》，细化4大类、11项、56条考核指标，并指导县（区）按照“一个标段、一家企业、一套标准”的原则，进一步完善企业考核管理办法，明确城乡环卫作业量化标准和考核流程。各县（区）普遍采用环卫主管部门和属地镇（街）联合考核赋分评价环卫企业服务质量，并将考核结果与费用拨付直接挂钩，南郑、勉县等县（区）还吸纳“两代表一委员”、群众代表等社会力量参与考核赋分，形成了多元化、多层次的监督评价考核体系。

（四）聚焦城乡协同，全域统筹加快推进。各县（区）积极推动城乡环卫一体化改革向镇村延伸覆盖，统筹推进县镇村三级环卫设施建设，健全完善农村生活垃圾“户分类、村收集、镇转运、县处理”联动机制，持续深化农村人居环境综合治理。至目前，西乡、勉县、洋县、略阳、佛坪等县生活垃圾转运、处置作业实现辖区镇（街）全覆盖，部分镇村人口聚集区、通村主干道等区域逐步纳入一体化保洁范围；汉台、南郑、城固、留坝环卫一体化作业覆盖主城区和多数乡镇，个别偏远乡镇暂由当地自行清运处置，全市农村生活垃圾收运处置体系覆盖比例达98%。（五）坚持全民参与，垃圾分类成效初显。印发《汉中市生活垃圾分类管理办法》，全面规范生活垃圾分类投放、收集、运输、处置等关键环节，明确减量化管理、资源化利用、无害化处置等具体措施，为全市生活垃圾分类工作提供科学指引。目前，全市1739个居民小区和2216个行政村（社区）共设置垃圾分类投放点4509个，分类收集覆盖率达99%。累计建成投用厨余垃圾处理厂4座、分拣中心6个、有害垃圾暂存点11个，可回收物、厨余垃圾、其他垃圾及有害垃圾的日处理能力分别达到223吨、206吨、1780吨和4吨，生活垃圾无害化处理率达98.7%。我市生活垃圾分类全国排名提升至中等城市第65位，成功晋级第二档“成效较好”类。

二存在问题尽管我市城乡环卫质量取得较好成效，但与人民群众对城市品质的更高期待及城乡环卫一体化改革的长远目标相比，还有许多问题和短板亟待破解。（一）工作进展不均，改革成效未达预期。各县（区）由于情况不一，工作推进存在明显差异，部分县（区）城乡环卫一体化改革成效不高。如宁强、镇巴尚未推行城乡环卫一体化改革；南郑区、兴汉新区、经开区实施环卫一体化改革后，城乡环境改善效果不够显著，仍有较大提升空间；特别是汉台区与企业存在合同争议，未签订正式合同，服务时限、费用等关键信息均未明确，企业服务积极性低，城区主次干道、街巷路面每日保洁时间分别下降31.25%、8.3%，环卫保洁质量大幅下降，加之居民小区生活垃圾初端转运未纳入一体化市场运营，群众满意度较低。（二）资金保障不足，运行效率受到制约。部分县（区）环卫经费保障体系不完善，财政资金拨付不及时，截至一季度末，仍有5个县（区）拖欠企业服务费用5168万元（其中，汉台、南郑、兴汉新区分别拖欠1461万元、881万元、826.83万元），相关企业通过减少作业频次、裁减环卫工人等方式压减成本。如汉台区每月仅向企业拨付定额环卫工人工资费用，致使道路保洁机扫频次降低30%，环卫工人数量减少46.2%，车辆设备闲置率达30%。部分县（区）环卫设施设备租赁费和生活垃圾处理费收缴不到位，影响经费稳定保障。如汉台区向环卫企业移交价值7012万元设施设备，但因租赁费用与环卫企业未达一致，导致相关费用无法收取；同时，该区生活垃圾处理费收缴额连续3年下降，每年降幅超过20%。（三）作用发挥不够，管理体系仍需优化。城乡环卫一体化改革后，在环卫企业管理上，政府管理单位缺乏对企业约束手段，出于稳定环卫工人队伍考虑，仅能通过扣分通报等形式约束企业行为；在干部管理上，汉台区环卫服务中心68名干部仅负责环卫质量考核，城固、勉县、西乡、宁强、略阳等县环卫管理服务单位均不同程度存在人员超编运行，环卫主责单位人员冗余、工作效率低下；在属地管理上，镇（街）剥离环卫职能、监管流于形式，对辖区内环卫质量一定程度存在“看得见的管不了、管得了的看不见”现象；在农村环境治理中，南郑、勉县等县（区）还存在城管（住建）部门与农业农村部门权责交织现象。（四）设施设备落后，处置效率有待提升。各县（区）普遍存在设施设备老化、维护投入不足等问题，难以满足日益增长的环卫作业需求。全市共有垃圾收集中转站97座、压缩站40座，其中，全市配备环卫车辆567辆，新能源车辆占比41%，但主要集中在轻型环卫车辆，大型新能源清洁车更新换代较慢；南郑区尚未建有垃圾中转站，压缩站仅有5座。全市仅有生活垃圾焚烧处置设施4座，分别位于汉台、洋县、镇巴、留坝，5座填埋场分别位于西乡、勉县、略阳、镇巴、佛坪，部分县（区）因垃圾处置转运距离较远，导致清运费用倍增、清运效率降低。如南郑区将垃圾转运至汉台区徐望镇生活垃圾焚烧厂处置，仅转运成本每年增加360万元；城固县三合、二里等镇尚未建有压缩站，垃圾未经压缩直接转运，转运效率大打折扣。（五）公众参与欠缺，共治合力亟待强化。居民主动进行垃圾分类的意识有待提升，垃圾分类收运体系尚不健全，前端分类投放指导不足，中端分类运输仍存在混装混运现象，全市厨余垃圾分类处理率仅16.1%、回收利用率仅29.9%，在全省生活垃圾分类排名中位居第6位。部分居民良好的环境卫生习惯尚未养成，垃圾随意丢弃行为较为普遍，特别是在农村地区，污水乱排、垃圾乱扔、露天焚烧等现象依然存在。此外，市容环境门前“四包”治理效果难以保持，“即喊即清，不喊不清”问题尤为突出。

三外地经验启示通过对扬州市、宁波市等地在城乡环卫一体化工作中经验做法的学习，有四个方面经验值得借鉴。——构建政府主导、协同联动的治理体系是做好城乡环卫一体化工作的前提。扬州市开展“城市管家”一体化改革，由市级部门统筹、属地政府指导、镇街对外发包，整合道路、护栏、公厕保洁及生活垃圾分类清运等作业内容，细化道路分级作业标准，市区一级道路积尘负荷合格率（1克/平方米）达97%。宁波市率先提出打造“席地而坐之城”，开展“最干净城市”专项行动，由市级环卫部门统筹指导，县级环卫部门结合实际，灵活采用环卫中心自行清扫、县属国企清扫、完全市场化运作等多种模式开展环卫作业。实践证明，构建完善的环卫治理工作体系，健全市场化运作模式和精细化考核标准，是提升城乡环卫质量的核心所在。对汉中而言，必须将城乡环卫一体化改革作为推进生态城市建设的有力抓手，强化政府主导作用，完善协同联动机制，全力推动城乡环卫一体化改革向纵深推进。——推行科技赋能、智慧监管的创新模式是做好城乡环卫一体化工作的关键。嘉兴市大力推行“机器换人”，对全市小区垃圾分类站点开展智能改造，分类准确率提高至90%；引进无人清扫机器人对市区城市主干道、公园等约20万平方米的区域全天候清扫、冲洗，大幅压减人工投入和运营成本。舟山市建立城乡环境综合整治数字化监管系统，利用“无人机巡滩”等措施，定期对岸滩湾区进行监测评估，及时发现并整改海洋垃圾问题。可以看出，顺应新一轮科技革命发展，推进环卫设施设备数字化建设、智慧化转型，已成为当前城乡环卫发展的鲜明特征。对汉中而言，迫切需要加快智慧环卫平台开发与利用，全力提升城乡环卫工作的信息化与数字化水平，以环卫管理智慧化应用推动城市环境品质化提升，让城市治理更精准有效、城市环境更优美宜居。

——健全财政兜底、多元投入的保障机制是做好城乡环卫一体化工作的根本。宁波市在每年投入14亿元财政资金用于城乡环卫保洁费用支出的基础上，整合2亿元资金专项用于城区“道路清爽”行动考核奖补；申请世界银行贷款1.5亿美元，全部用于全市全品类智能回收箱项目建设，有力提升城市环卫硬件设施水平。嘉兴市引入社会资本对公共厕所进行改造，打造158座“禾城驿·温暖嘉”服务站点，探索“以商助管”互补机制，实现“自营自养”。由此可见，稳定、多元的环卫经费投入机制，为城乡环卫一体化改革提供了坚实基础和有力保障。对汉中而言，迫切需要建立健全稳定的财政资金投入机制，创新投入方式，加大社会资金引入力度，着力构建“财政兜底+多元补充”资金保障体系，以财政支持护航城乡环卫一体化改革高质量发展。——营造全民参与、共治共享的社会氛围是做好城乡环卫一体化工作的基础。宁波市推行居民小区生活垃圾分类“定人定点定时”投放和“桶边督导”机制，实行车桶颜色一致、专车专运，全市城镇生活垃圾资源化利用率达90%，每日1.14万吨生活垃圾全部实现焚烧处理。嘉兴市制定出台《可回收物积分兑换管理办法》，上线“嘉家收”预约回收小程序，推行“定时定点+自主回收+预约上门”服务，引导居民开设“绿色账户”，仅2024年，全市32.21万户家庭参与可回收物积分兑换，积分金额累计达7039.82万元。不难窥见，群众既是环卫成果的受益者，更是城市环卫的参与者，推进城乡环境治理，要因地制宜探索群众参与的制度化渠道，以共治求善治，用善治求长治。对汉中而言，必须坚持人民城市理念，以“绣花功夫”深耕城市治理，以更加积极的姿态融入城乡环卫一体化改革，让人民群众在共建共治共享中有更多获得感。四工作建议要以机制创新为突破，科学配置硬件设施，推行特色管理模式，奋力推动城乡环境从“干净整洁”到“品质跃升”的蝶变。（一）加强统筹谋划，稳步推动环卫改革。一是分类推进改革。督促宁强、镇巴等尚未开展改革的县，充分研判推进改革中涉及的财政支出、人员分流、国有资产评估等重大事项，周密制定方案，稳妥推进改革实施；协助汉台区、兴汉新区等改革效果不佳的县（区），逐条梳理、妥善解决合同争议事项，加快签订城乡环卫一体化服务合同、兑付拖欠款项，推动改革步入正轨；指导其他县（区）持续完善城乡环卫一体化工作体系，稳步提升偏远镇村环卫保洁水平。二是理顺管理体制。按照片区优化职责分工和编制调配，避免职能交叉和资源浪费，充分调动财政供养环卫单位干部积极性。夯实镇（街）属地管理直接责任，完善城乡环境卫生综合治理日常巡查机制，确定专职人员对辖区环卫质量进行日常监督，确保问题及时发现、快速解决。三是强化组织协调。在市级层面建立城乡环卫一体化改革统筹协调机构，进一步细化改革目标和实施路径，定期研究解决改革过程中遇到的重大问题，形成上下联动、协同推进的工作格局。（二）夯实硬件支撑，推进设施设备更新。一是科学布局环卫基础设施。结合城市总体规划和“十五五”规划编制，综合考虑人口密度、区域位置、转运距离等因素，依据生活垃圾处理需求、生态环境承载能力和综合效益评估，科学布局生活垃圾转运、处置设施，补齐县（区）生活垃圾终端处置能力不足短板。二是推动现有环卫设施设备更新。健全设施设备更新维护长效机制，加快国家明令淘汰、能效等级不达标、污染严重的环卫设施更新改造。鼓励运营企业抢抓“两重”“两新”等政策机遇，购置新能源车辆装备及智能化环卫作业设备。三是建立智慧化环卫信息系统。依托我市城市运行管理服务平台，搭建智慧环卫管理系统，加大对道路清扫、垃圾清运、人车管理等全过程数据化监管，加强基础数据采集更新，推动环卫设施资源可视化、作业路线全优化、资源配置最大化。（三）推进垃圾分类，加快无废城市建设。一是健全分类收运体系。在居民小区试点推行并逐步推广生活垃圾“定人定点定时”投放和“桶边督导”机制，强化社区指导、物业负责制，明确责任分工，完善考核奖惩措施。分类建立“可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾”四类生活垃圾转运车队，实行车桶颜色一致、专车专运、分类运输。二是优化便民回收模式。通过积分兑换、减免生活垃圾费用缴纳、荣誉表彰等方式，对参与垃圾分类的居民给予正向激励，推动居民养成良好生活习惯。探索施行有害垃圾、可回收物“上门回收日+设置投放点”“以旧换新”等回收方式，提升投放参与度。三是强化垃圾源头减量。推动落实垃圾源头减量责任，鼓励居民和企业减少一次性用品使用，推广使用可循环、易回收包装材料。加强对农贸市场、餐饮企业等重点场所管理，推进厨余垃圾源头减量，倡导“光盘行动”，减少食物浪费。（四）强化政策支持，完善资金筹措体系。一是统筹资金使用。整合中央预算内投资、地方政府专项债券、省级生态环境保护专项资金等资金，通过财政贴息、以奖代补等方式，加大城乡环卫工作资金支持力度。针对中心城区保洁面积广、人口密度大等实际，从市级财政调配部分经费支持中心城区汉台、南郑、经开区、兴汉新区等环卫支出，探索建立科学合理的市区两级财政环卫经费分摊体系。二是拓宽投入渠道。抢抓国家对垃圾、污水处理等重点领域绿色金融政策，创新投融资模式，鼓励县（区）政府、环卫企业积极向世界银行、中国清洁发展机制基金等争取资金项目支持，引导社会资本在环卫领域投入，加快清洁能源车辆、智能设施设备更新等，破解城乡环卫资金缺乏难题。三是加强资金监管。规范环境卫生治理专项资金管理，健全专项资金使用管理办法，强化预算约束，提高环卫资金安排的科学性和使用成效。委托第三方评估机构对环卫设施等国有资产进行评估，合理确定环卫设施租赁费用，确保国有资产不流失。（五）深化共建共治，健全长效管理机制。一是健全考核评价机制。建立健全市、县（区）、镇（街）联合考核和常态化管理机制，完善定期考核与动态监测相结合的评估办法，推动考核结果与财政资金拨付、企业服务合同续签等挂钩。引入第三方专业机构和社会力量参与考核评价，增强考核公正性和透明度。二是健全监管约束机制。健全完善城乡环卫治理指导办法，加快推进相关领域地方立法，制度化体系化引导城乡环卫企业发展。完善环卫企业奖惩机制，对表现突出的企业给予资金奖补、优先续签合同权、荣誉表彰等奖励；对考核不达标、服务质量差的企业，采用责令限期整改或取消服务资格等方式，维护市场公平竞争和行业健康发展环境。三是健全公众参与机制。加快出台计量收费和差别化收费政策，采用“水消费系数法”或“按户定额”等方式，探索实施垃圾处理费与水费合并收取，提升生活垃圾处理费收缴率。创新城市环境治理宣传方式，加大“汉中e同管”平台宣传使用力度，拓宽公众反馈意见渠道，营造全社会关心、支持和参与环卫工作的良好氛围。（调研组成员：黄仁军、王东、张栋、唐强、罗斌）

审核：王    东

编辑：曹嘉琳