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中小城市环卫市场化改革何以迈不过“模拟”门槛?

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中小城市环卫市场化改革何以迈不过“模拟”门槛？ ——解析宜城市环卫作业市场化改革

来源：《中华建设》2017-2-24
作者:宜城市城乡建设局杨明生宜城市环卫局胡元军万年芳

宜城市位于湖北省西北部，市域面积2115平方公里，市域人口58万；城市建成区面积25平方公里，人口25万。近几年来，宜城市环卫局创新环卫管理体制，推进环卫保洁作业市场化改革，较好解决了环卫作业不到位、管理效率低下等问题，城市环境卫生质量大幅提升。城市环卫的“宜城经验”已在多地推广。

一、现状

依照布局合理、管理高效的原则，宜城市环卫局将城区主次干道划分为五个标段，从内部在岗人员中竞聘路段管理者。通过竞聘，组建了九州、楚天、中原、汉水、楚都等5个城维公司，并统一实行“水冲路面、机械清扫、人工保洁”三位一体道路保洁模式，对城区所有主次干道清扫保洁实施市场化运作。为确保市场化改革的顺利进行，经过几年的逐步探索，宜城市基本形成了四种机制：

一是建立了稳定的投入保障机制。明确了环卫保洁市场化的经费来源，设立财政专户进行专项管理。

二是建立了完善的保洁作业机制。出台环卫作业管理标准规范，明确作业标准、考核细则等多项具体要求，制作了道路机械化清扫、人工保洁、绿化带保洁及垃圾桶、果皮箱等环卫设施管养保洁一系列工作流程，搭建了标准化的管理平台。

三是建立了严格的质量考核机制。按照“责任全覆盖、检查全方位、保洁全天候”的要求，落实周反馈、月讲评工作制度，将作业质量与环卫职工经济利益挂钩，奖优罚劣、严格兑现。

四是建立了完备的环卫管理机制。推行主次干道、街巷小区清扫保洁一体化，实行一支专业队伍统一清扫保洁、统一管理运行，初步理顺了管理体制，实现作业方式统一、作业标准统一和作业质量统一，环卫作业的“死角盲点”、“交叉区域”卫生状况发生了明显变化。更为重要的是，环卫作业市场化后，精简压缩了环卫部门的人员编制，将过去的“直接作业服务”变为“花钱购买服务”，使政府投入最大限度地用于环卫作业，有利于提高城市环境卫生作业服务管理水平，进而促进环卫作业的健康发展。

二、问题

1、环卫经费严重不足制约了环卫事业的发展。

宜城市区清扫保洁面积400万平方米，其中主次干道350平方米，背街小巷100万平方米，每年的环卫经费虽有所增加，但总量仍然偏低。以2016年为例，全年环卫经费的85%用于保障环卫人员工资，主次干道清扫保洁的费用标准为6元/平方米，背街小巷清扫保洁的费用标准为2.5元/平方米，经费保障水平不仅远低于襄阳市，也低于周边枣阳、老河口。由于经费不足，环卫基础设施建设滞后，专业机械配套水平低，主城区机扫面积常年维持在30%左右。长期以来，作为清扫保洁主力的一线环卫工人工资基本是参照全市最低工资标准来确定的，2016年人均月工资只有1500元左右，只相当于同期宜城城镇职工平均工资的40%左右，不少人是进城务工人员，他们交了房租、水电费、养老保险，解决温饱都成问题，且作业任务逐年增加，影响了队伍稳定。显然，这种经费保障水平，很难吸引市内外民营资本参与环卫作业事业发展；这种工资水平，也很难吸引年富力强的知识型技能型人员参与其中。

2、从业人员素质偏低制约了作业质量的提升。

在现阶段，环卫作业的技术含量较低，主要靠“人海战术”，劳动强度大、工作时间长、作业环境差、员工薪水低，难以吸引年轻力壮者参与，从全行业看“老弱病残”占比都不小。以宜城市为例，在一线清扫保洁的环卫工人常年基本保持在350人左右，从年龄结构看，全部是40以上，其中45-55岁以上约占55%,55—60岁约占25%，60岁以上约占20%，不乏超过65岁的老头、老太太；从学历情况看，没有高中以上学历的，小学初中的占比超过80%；从身体状况看，有各种慢性疾病的占比超过30%，身体有残疾的超过10%，很多人难以胜任工作，甚至他们在作业时自身存在安全隐患。

3、运作机制不够完善制约了环卫改革的深化。

受种种条件的限制，宜城市的环卫作业市场化改革尚处于“模拟市场化”阶段。从人员管理情况看，在环卫局内部仍存在“固定工”与“临时工”界限，“固定工”都有机关事业编制，端着“铁饭碗”，干部能上能下、职工能进能出、收入可多可少还难以实现，无法有效调动他们的积极性与主动性。环卫局内部虽然组建了5个管理维护公司，但公司并非市场经济主体，公司并无人、财、物的管理权，公司经理的任免权仍属于环卫局，这与过往的作业队并无本质区别，仍或多或少存在政事不分、管干不分现象，难以形成岗位靠竞争、收入靠贡献的机制。与此同时，环卫作业市场化改革中如何实现国有资产保值增值、如何分流安置“固定工”、如何解决临时工社会保障等问题，缺乏必要的法规政策授权，环卫体制改革难以突破，机制创新难以发展。

三、对策

1、应深化对环卫作业市场化改革的认识。

市容环卫事业的“社会保障”职能和公共产品属性，决定了其社会公益性行业地位，决定了其提供服务的特点就是不可估价性和非排他性，这与作为经济学中的“价格围绕价值上下波动”的理论并不一致。长期以来，市容环卫作为公益性事业一直是由政府买单，财政以“人头经费加专项经费”的低水平投入，维持市容环卫作业服务。市容环卫事业本应依据其社会功能属性加大资金保障力度，而实际上却在减轻财政负担的指令下，被放到市场上参与竞争。从实际情况看，“市场化”并未有效解决环卫经费投入不足问题。因此，推进环卫作业市场化改革，必须按照市场经济规律办事；衡量环卫作业市场化改革成败的关键不是为政府节省成本，而是通过引入竞争机制，提高作业水平。

2、应建立稳定增长的经费保障机制。

当前，宜城正处在城市规模、城市人口高速扩张期，预计十三五期间每年新增城市建成区1.2平方公里、城市人口1.5万人，加上旧城改造、城市街区规制化的实施，环卫作业范围随之扩大，环卫作业量也会随之增加。在这种背景下，环卫作业经费应该逐年稳定增长，其增长幅度至少应高于同期城市GDP增长幅度。要比照同期本地城镇职工平均工资标准，稳定提高环卫工人尤其是环卫一线作业人员的工资水平，逐步落实环卫工人的社保待遇，解除环卫工人的后顾之忧。要逐步改善环卫作业条件，增加环卫作业机械，提高环卫作业机械化水平，进一步降低环卫工人劳动强度。

3、应优化环卫作业人员的结构。

随着环卫保洁体制改革的逐渐深入，环卫保洁企业的规模逐步扩大，机械化程度不断提高，设备也越来越先进，尤其是现代城市管理对应急反应处置能力的要求越来越高，对管理科学化和作业精细化要求也越来越高。而环卫行业历来是社会弱势群体相对集中的行业，文化程度低、年龄偏大、应急能力弱的员工结构，决定了他们难以胜任工作，甚至他们在从事保洁作业时自身也存在安全隐患。因此，应通过改善环卫作业工作条件，提高环卫作业人员社会地位等手段，吸引高素质人员充实到环卫作业队伍中，以优化保洁作业人员结构，逐步改变环卫作业落后的劳动密集型行业的局面。

4、应提高环卫监管部门的管理水平。

要强化前置监管。坚持高标定位，制定和完善作业质量标准、行业管理标准、服务标准和工作流程，搭建信息化管理平台，做到工作流程化、标准可量化。要强化过程监管。狠抓环卫管理精细实施，按照环卫管理标准和要求，组织日常监督、检查、考核，促进工作过程常态长效。要将内部考核与群众监督、媒体监督、社会监督等外部监督结合起来，同频共振，形成了“日考核、周汇总、月通报”的全方位、立体化考核模式。要强化结果监管。完善竞争激励机制，将考核结果与责任人的经济利益挂钩，实现监管内容全覆盖、范围全地域、密度全天候，确保考核科学、规范、高效。

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