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本公众号为个人公众号。主要从事基建和房地产领域投融资政策、形势、模式研究，经济与管理核心观点论述。作者正道沧桑（笔名），高级经济师（投融资）、注册咨询工程师、注册一级建造师、中国房地产经纪人。多年从事基础设施和房地产投融资业务。如有以下业务需求可私信或关注个人微信“superman9545”：1. 协助包装策划投融资项目，提供思路、建议和方案；2. 针对政策和领域提供专项研究，剖析政策内涵和运用政策孵化项目；3. 针对具体项目，搭建交易架构、模式路径、资金方案等；4. 针对投资项目招标、实施以及移交等环节的堵点问题和堵点，提供专业化解决方案。

环卫一体化是指传统的垃圾收运、道路清扫保洁、绿化养护等管理服务内容的整合和集成，主要包括三个方面，分别是作业方式一体化，垃圾分类一体化、城乡环卫一体化。包括清运、道路清洁、公共卫生等一体化管理，协调和统一指挥，提高管理效能和工作效率，实施内容一般包括：环卫人员管理、车辆机械管理、环卫设施维护、生活垃圾清运、餐厨垃圾清运、建筑垃圾清运、信息化管理系统等，形成垃圾源头分类→清扫保洁收集→中转运输→垃圾末端处理→上网发电全产业链的一体化和系统集成化管理。

环卫一体化是包括环卫服务业务深度和广度的延伸，涉及到环卫各个环节的一体化与业务范围的一体化。将清扫、保洁、中转、收运、处理进行一体化打包，同时涉及垃圾分类、餐厨垃圾收运处理、绿化养护、市政管养等新的服务项目和内容。甚至包括老旧小区的物业管理、工业园区的运营以及公建实施的招商运营等，可以统称为“城市综合运营”。

本文结合环卫一体化的特点，研究其使用的投融资模式和路径。

一、环卫一体化与特许经营的适配性

一、特许经营的主要政策自2014年PPP元年至今接近10年的时间，PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级以及投资拉动方面做出了很大贡献，2023年11月8日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）正式发布，标志着PPP模式新阶段和新机制正式开启。紧随其后，《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》（财金[2023]98号）发布，原财政部主导的PPP领域的核心政策废止。经过半年多，现阶段PPP新机制即特许经营的政策体系已逐步建立，稳妥推进特许经营项目的“四梁八柱”已基本构建完毕，主要包括（按时间顺序）：1.《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）；2.国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）3.国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布第17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；4.国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知；5. 国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知（发改办投资〔2024〕151号）。6.《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》(发改办投资[2024]1013号)。二、特许经营的底层逻辑特许经营底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债的角度，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的红线和本质。但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少，如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是特许经营项目谋划和策划的关键。三、特许经营的适用领域特许经营模式的使用领域主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。四、项目可行性方面1.特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。对于盈利能力不足的项目，研究分析通过多种方式提升项目总体盈利能力的可行性，主要包括合理确定特许经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等。2.市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；不得将以上类型项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网等项目，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运等项目，以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。五、可采取的模式政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。六、环卫一体化与特许经营适配性分析（一）适用领域方面特许经营模式适用领域包括城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，环卫一体化项目中涉及的垃圾收运和处理等领域符合特许经营范畴，可以采取特许经营模式，但是道路清扫、绿化养护等没有收益、没有建安工程量的领域未纳入特许经营的适用领域，不能以特许经营模式实施。（二）模式方面按照特许经营的底层逻辑，特许经营模式针对的底层资产应为新建（BOT）、改扩建（ROT）或存量（TOT）的建设工程，不能仅仅是一项服务或管理内容，因此垃圾收运和处理等涉及形成工程类固定资产的项目可以采取特许经营模式，道路清扫、绿化养护等没有收益、没有建安工程的单纯提供服务的领域，不能采取特许经营，即使是TOT也不可行，TOT针对的是存量资产的转移，没有底层资产对应的公共服务不存在资产转移的环节，也即不存在特许经营的可行性。可以参照厂网一体化的污水管网、供热管网、供水管网，综合交通运输多式联运的公水联运、公铁联运以及通过产业链延伸等方式将公益性较强行业与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施的项目的逻辑，将清扫保洁服务与垃圾处理或资源化利用形成较强的产业链关联关系或经济利益的紧密联系，进而具备特许经营的基本特征，如果强行将其与垃圾处理打包成一个项目，则触碰公益性项目与适合采用特许经营模式的项目违规“打捆”开展特许经营。（三）收入来源方面道路清扫、绿化养护等内容即使具备工程建设属性，其本质上也属于没有收益的公益性项目，是特许经营模式的负面清单，政府通过财政收入实现的“城市建设维护费”属财政收支范畴，不能误解为政府代用户收费、收支两条线等。如上所述，如果其不能与有收益的经营性项目建立较强的关联关系，不仅不能通过特许经营模式实施，通过片区开发实施的可能性也极小。二、环卫一体化与政府购买服务的适配性根据我国现行政策规定，政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。一、承接主体：（1）企业；（2）社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织）；（3）公益二类事业单位；（4）从事生产经营活动的事业单位；（5）农村集体经济组织；（6）基层群众性自治组织；（7）具备条件的个人。二、购买服务范围与负面清单：政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。可以包括公共安全服务（如安全隐患排查）、教育公共服务（如校车服务）、社会保障服务（如儿童福利和基本养老）、卫生健康公共服务（如疫情防控）、行业管理服务（如规划、统计分析与咨询等）、法律顾问服务、会计审计服务、会议服务、工程造价咨询及监理服务等等。以下各项不得纳入政府购买服务范围：（一）不属于政府职责范围的服务事项；（二）应当由政府直接履职的事项；（三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；（四）融资行为；（五）购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；三、购买服务期限：政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。四、环卫一体化与政府购买服务的适配性分析环卫一体化项目中涉及的道路清扫、绿化养护、不含垃圾处理设施的垃圾收运等没有收益、没有建安工程的服务内容，可以界定为政府向社会公众提供的公共服务，可以通过政府购买服务的方式实现，但是垃圾收运和处理等可能涉及建安工程的方面，不能纳入政府购买服务范畴，也不能与服务类内容打包以政府购买服务来实施。举例说明：深圳市宝安区西乡街道办事处西乡街道环卫一体化（城市管家）服务，预算金额2.3亿元。需求概况：西乡街道清扫保洁、生活垃圾清运、城中村厨余前端收运、公厕管养、垃圾分类。招标合同服务期限暂定为3年，本项目为长期服务项目，合同期限可以延长，但总合同履行期限最长不超过3年，合同一年一签。三、探索以其他方式实施环卫一体化一、委托运营O&M（委托运营）,来源财金[2014]113号文（文件已超过有效期）的定义：O&M是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式，合作期限一般不超过8年。委托运营类似于一个房地产项目的开发商或业主大会选定一家物业管理公司，委托其开展住宅小区物业管理的过程，无论委托主体和被委托主体是什么属性，更多涉及的是民事合同关系，而非行政法律关系。O&M模式主要是指政府通过招标的方式选定社会资本方，并签订委托运营合同，并按照合同的规定支付相应的委托运营费。不涉及项目所有权和用益物权的交割。EPC+O模式就是将EPC总包与委托运营相结合招标，委托运营是针对项目资产持有者（政府）的一种运用管理模式，与之对应可包括自主运营、联合运营等等，委托运营费的支付方式可以包括成本+酬金、总价包干、单价包干等等。二、公共资源有偿使用公共资源有偿使用主要政策依据为：关于印发《市政公共资源有偿使用收入管理办法》的通知（财税[2016]116号）。政府投资建设或者依法行使所有者权益的市政设施、公共场地(所)、公共空间以及相关的无形资产、公共服务等，可以充分提供，能够保障公众普遍公平使用的应当免费使用，资源相对稀缺、不能充分提供的，或者主要由部分社会公众使用的市政公共资源可以有偿使用。1.范围：有偿使用的方式包括：政府出让或者以其他有偿方式(出租、出借等)转让市政公共资源的占有权、使用权、收益权、经营权及其相关权益，不包括转让所有权。有偿使用的市政公共资源主要包括：& 城市公共场地、场所;& 市政道路路内停车泊位及政府投资的公共停车场;& 政府投资的城市地下人防设施等地下公共空间;& 市政公共设施、空间、地名等冠名权；& 公园绿地等城市绿地内配套服务设施(含临时设置)及场地;& 城市公共空间广告设置权。2.有偿使用的获取方式：政府主要采取公开招标、拍卖等公平竞争方式，对市政公共资源实行有偿使用。对政府和社会资本合作模式（含特许经营）投资运营的市政公共资源，其有偿使用收入应当按照合同约定确定。四、市政公共资源的有偿使用方式：& 受让方为市政公共资源使用人并交纳有偿使用收入；& 受让方利用市政公共资源从事经营活动并向使用人收取费用。综上，市政公共资源有偿使用模式中，市政公共资源的所有权在政府，用益物权授予社会资本或终端用户，不需要受让方一次性支付资产对价，通过合同约定出让金额、缴款方式、缴纳期限等，利用市政公共空间建设光伏、路内停车位、公交场站或市政设施搭建的灯箱平面广告等，均可通过公开方式将用益物权出让、出租或出借于社会资本有偿使用，社会资本通过该等设施经营向终端用户收费或者自行使用，产生经营性收益，同时，按照合同约定向政府支付有偿使用费，纳入政府一般公共预算中的非税收入管理，统筹用于市政公共资源建设、维护和管理等方面支出。因此通过公共资源有偿使用，在需求端，可以赋予环卫一体化项目使用者付费的属性；在供给端，可以拓展政府投资补助或行业补贴、购买服务的资金来源，也可以拓展项目经营性收入来源。

四、结论与建议

公共资源有偿使用、委托运营主要针对基础设施、市政公用设施等形成的资产的用益物权归属以及运营管理，政府购买服务与设施和资产没有必然联系，侧重于软性和无形的服务事项，特许经营则涵盖了新建或改扩建项目的投资、建设、运营全过程管理范畴，涉及资产所有权的交割。四者之间均涉及了项目的运营管理环节，只是在费用支付、合同关系、权属交割等方面存在一定的差异。公共资源有偿使用主要运用在不适宜以TOT模式实施的存量资产盘活领域，受让方可按照合同约定分周期支付一定的使用费，即可获取资产的运营管理权益。委托运营可单独或与EPC打包实施，受让方仅仅负责项目的运营并按效获得运营成本和合理利润，不需要支付资产对价，项目资产运营的风险依然由产权主体承担。政府购买服务不对应具体项目或资产，与委托运营存在一定的交叉和重叠，政府购买运营服务亦可替代委托运营，比如政府机关的后勤服务，既可以由政府通过合规方式委托社会资本运营，约定运营成本的承担方式，也可以通过政府购买后勤服务的方式针对一定范围内相关资产和设施的运营，按效支付服务费。特许经营作为PPP新机制下的唯一合规模式，其中的TOT模式与上述三者存在一定的相似性，本质区别在于TOT需要改变资产的权属，发生资产交割行为，资产对价需要在前期集中支付，如通过特许经营模式下的TOT无法顺利推动项目，可在政策允许范围内，在不增加地方政府隐性债务前提下，积极谋划其他三种方式来实施项目。综上所述，环卫一体化项目的实施模式和路径可以结合项目的不同特点，运用不同思路谋划：一是将垃圾收集和处理以特许经营模式实施，将服务类内容以政府购买服务、委托运营等方式实施。二是建立垃圾收集和处理与服务类项目产业链关联关系或经济责任关系，比如道路清扫和垃圾分类收运，目标是为垃圾资源化利用提供原材料，通过强关联将项目整体打包成特许经营项目。三是通过公共资源有偿使用，赋予市政设施的经营属性，通过政府投资补助、一般性行业补贴等方式提高特许经营可行性，或者作为政府购买服务资金来源，进而发掘市政设施的停车、光伏、广告、文体等方面的综合收益，提高项目底层可行性逻辑。点。

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