城市公厕建设的理论思考

一、当前公厕建设的现状
公厕建设已经成为城市社会普遍关注的公共政策议题。检索互联网上的中文“公厕”词条，可以查到上万条相关信息；同时，城市公厕建设也已经成为世界城市公共基础设施建设的重要议题，2001年11月在新加坡举行的首届世界公厕峰会上，宣布成立世界公共厕所组织，该组织的英文名字为World Toilet Organization，缩写为：WTO。
近年来，我国城市化和城市发展取得了长足的进步，相比较而言，城市公厕建设却严重滞后，公厕问题已经成为城市发展亟待改进的重要领域。“联合国环境报告指出，中国城市人均拥有厕所的比例居世界末位。按照国家卫生城市标准，每平方公里至少要有30座公厕，繁忙闹市区每隔200米应有一座，次要干道每500米应有一座，但全国尚未有任何城市达到此要求。”以北京为例，由市环境卫生部门管理的公厕约6800座，但在主要街道的仅200余座，其余的都在胡同与街巷内。主要街道平均1.5万人才有一座，而西单、王府井、前门等繁忙地段，平均10万人才有一座。总长1.5公里的西单北大街，平均每天购物约10万人，却只有一座公厕。中午购物高峰时，每5秒钟即有一人进入该厕所，候厕人流拥挤不堪，女厕更是水泄不通，如厕极为不便。
一方面是我国城市公厕建设远远不能满足城市对公厕的需求，居民面临如厕难的问题，另一方面，我国不少发达的东部沿海城市却不顾经济发展的实际，在百姓的基本需求还未满足的情况下，兴建豪华公厕。“豪华公厕”——这是在轰轰烈烈的城市改造热潮中频繁涌现出来的一个时髦的名词。继广州建成全国第一个五星级公厕后，豪华公厕屡见不鲜。在北京、杭州、上海、桂林等诸多城市不断出现。天安门广场东侧的一间公厕，2003年刚建好之际即因其豪华在社会上引起较大轰动。该公厕设施比五星级酒店有过之而无不及：门口设有探头，里面音乐悠扬，空气清爽；大门两侧分别有大屏幕等离子彩电，彩电旁还有电脑控制的“厕位显控器”。
近年来，由于新公共管理浪潮的影响，在我国公共基础设施建设这一领域，出现了民营化、市场化运作的浪潮，城市公厕也加入这一浪潮，公厕拍卖似乎成为了一种潮流，公厕成为城市管理部门的一个财源。许多城市纷纷打着“经营城市”的旗号，将公厕推向市场。公厕经营权的卖价也是“一山还比一山高”。“2005年9月17日，济南公厕拍卖槌声再次响起，17座公厕除3座流拍外，其余14座的3年经营权共拍出142.8万元，其中长途汽车站南侧公厕拍出了35万元的大价钱，这在全国也是屈指可数的。”虽然拍卖公厕已不是新鲜事，但一举推出17座公厕参与拍卖，这么“大规模”拍卖在全国也属罕见。环卫部门还将对现有的公厕进行改造，改善条件，提高档次，增加附属的经营功能，以吸引更多的投资者，推动济南公厕经营走向市场化。
简而言之，城市公厕建设已经成为全国各地大中城市发展普遍关注的重要问题。
二、城市公厕建设的理论探讨
（一）城市公厕的定位
研究城市公厕问题，首先要把握其基本属性。我们把城市公厕的基本属性定位为准公共物品。所谓公共物品就是消费上具有非排他性和非竞争性特征的物品，公共物品又分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是消费上具有完全非排他性和非竞争性特征的物品，如国防、公共治安、路灯、法律制度。准公共物品是不能严格满足消费上非竞争性和非排他性的物品。由于在城市公厕的消费上一个人对它享用并不排斥其他人对它的消费，因此城市公厕具有消费的非竞争性。但是城市公厕不具有严格的排他性，在一定数量的马桶与所使用人员比例范围内，在拥挤效应之前，每增加一个消费的边际成本为零，但出现拥挤效应之后，每增加一个消费者，就会给其他消费者带来负效用，其边际成本不为零。因此城市公厕属于具有非竞争性但不能严格满足消费上具有非排他性的准公共物品。这种物品或服务可以低成本地实现排他性，因此又可以叫做局部公益物品，布坎南等美国学者又把它定为俱乐部产品（clubgoods）。说到俱乐部产品，其实可以对准公共物品作进一步的划分，把它分为俱乐部产品和共同资源。共同资源其消费不具有排他性，但具有竞争性如公共渔场、公共河流。

（二）城市公厕建设的意义
公厕是整个城市建筑的组成部分，体现着一个城市文明的发展水平，同时也是与城市经济发展和人民群众生活息息相关的重要问题。城市公厕是城市正常运营所必需的基本公共服务设施，对于维护城市环境卫生、保障市民健康具有重要作用。城市公厕虽小，其数量、质量却是城市发展水平的缩影。随着城市现代化的深入发展，城市公厕已不单是生理代谢的简陋场所，而是兼有生理代谢乃至城市审美、城市文化等多种功能。公厕是体现城市发展水平和居民生活质量的重要标志，已成为城市文明形象的重要窗口之一。
（三）城市公厕建设中存在的问题
1、城市公厕数量少，公厕类型、公厕地域分布不合理，公厕建设质量较差以及设施不全，设计水平较低，赶不上社会对公厕的需求。虽然城市建设日新月异，政府财政收入连年大幅度增长，但是财政支出包括国防、科教文卫事业支出、行政管理事业费支出和经济建设支出等多方面的支出，而公厕支出只是城市基础设施建设一个微不足道的部分，政府往往由于忽略导致公共厕所建设滞后，另外在城市基础设施建设支出中，交通、水电占用了大部分的资金，留给城市公厕这类的基础设施更少了。
2、城市公厕管理不到位，“脏、乱、差”现象随处可见。一些城市公厕里面卫生没有打扫，垃圾很多，臭气冲天。更有甚者，一些免费公厕由于缺少专门的管理维护人员，公厕的水龙头被盗走，至于公厕墙壁的乱涂乱画更是比比皆是。和国外发达国家的城市公厕相比，国内城市公厕的相当一部分在公厕附属设施（卫生纸、冲水、洗手设施等）建设上存在很大的差距，公厕的附属设施建设跟不上，是城市公厕脏乱差的一个主要原因，另外由于资金问题，公厕缺乏专门的管理维护人员。
3、一些城市政府片面追求豪华厕所，忽略了市民生活的底线需求。政府没有必要建设豪华公厕，从城市政府的管理职能定位看，建造公厕的主要用途是为了方便广大群众，而城市公厕建设花的是纳税人的钱，如果花了纳税人的钱只是为极少数人服务，这种做法实际上是政府的职能错位。但是如果市场有人愿意建设豪华公厕，政府就不必要干涉，因为在市场体制下，人们建公厕要么是由于自身生活水平很高，在厕所里也要享受生活；要么就是能够回收资金。在市场中出现的很多在性质上大多属于俱乐部产品或是以营利为目的的商业机构的配套设施。也就是说，这些豪华公厕已经不属于政府行为的范畴。
4、简单的把公厕以高价向市场出售，把最基本的城市公共设施变成少数人的盈利场所。简单地把公厕以高价向市场出售，让私人资本介入公共服务，虽然表面上看是迎合了改革的潮流，但实际上这是公共管理部门的一种不负责任的行为。把最基本的城市公共设施变成少数人资本的营利场所，这显然不是政府部门与社会公众共同利益诉求的归宿与目标。因此，对于类似公厕民营化这种公共服务的市场化改革，政府管理部门应该保证各个方面的机制与此相适应，而不能仅仅一拍了之。只有与公共管理变革的整体进展步调一致，公共服务的市场化才能真正取得成功。
（四）城市公厕建设的路径选择
1、城市公厕建设须遵循以下三原则
（1）保障“有厕可上”，公共厕所的布局要合理，公厕建设能够满足市民和游客的基本需要，街道和公共场合能够方便地找到厕所。这里可以学德国，德国政府规定，城市繁华地段每隔500米应有一座公厕；一般道路每隔1000米应建一座公厕；整座城市拥有公厕率应为每500－1000人一座。我国政府如果按照这个标准进行城市公厕的建设，就可以从数量上满足我国城市居民对城市公厕的基本需求，从而解决我国城市公厕建设量上的不足。
（2）实现“厕所卫生”，公共厕所要干净、卫生，有附属设施（卫生纸、冲水、洗手设施等）。在数量上满足了城市居民的基本需求以后，还需要满足城市居民对公厕质量上的需求，公厕要有专门的维护管理人员，定时对公厕进行打扫维护，保持公厕的干净卫生；另外，要做到每个公厕都能配备附属设施，可以更好的满足城市居民的要求。
（3）做到“景观协调”，公共厕所与周边环境、建筑相协调。这里要特别注意一些历史文化名城的公厕建设，比如平遥古城、丽江古城的公厕建设必须和这些城市的古典建筑风格相适应，另外在上海、北京的现代城市中心区的公厕建设必须和周围环境相适应。很难想象在天安门广场中间冒出一座现代化的城市公厕会是什么样子。
2、鼓励和引导城市公厕的多中心、多渠道供给
在城市公厕供给中，杨宏山在《城市公厕建设的政府职能定位》一文中认为可以实现城市公厕的多中心、多渠道供给。城市公厕的多中心多渠道供给包括公有部门提供和经营公共厕所、私人部门提供和经营公共厕所、第三部门也就是NGO组织提供和经营公共厕所。具体来说：

（1）公有部门提供和经营公共厕所。在城市公厕供给问题上，城市环卫部门担负着主要的职责。环卫部门在统筹兼顾、合理布局、提供和运营公厕的同时，有必要逐步实现城市公厕的企业化经营即城市环卫部门的企业化。所谓城市环卫部门的企业化就是将环卫作业服务单位从其隶属的行政部门分离出来，转制成为独立的法人经济实体，实现城市环卫作业的市场化运作。环卫企业由于其自身的非市场属性，难以象企业一样实现自负盈亏，需要政府提供财政补贴。这类部门在运营过程中出现亏损时，政府需要提供财政补贴。
（2）私人部门提供和经营公共厕所。近年来，许多城市的环卫部门将公厕拍卖当成了甩掉包袱，扩大收入的财源。通过拍卖等方式出让城市公厕经营管理权，由于管理上的不足出现了许多问题，但这种尝试的基本取向符合市场经济的企业运作要求。通过市场激励机制提供公共服务，既能降低了政府公共管理的投入成本，又为社会公众提供了更多更好的公共服务。针对私人部门提供和经营公厕存在的问题，城市政府要做好自己的职能定位，要掌舵而不是划浆，做好监督管理工作。不能“重收钱轻管理，在收取了承包费后就放任自流。另外还可以由社会单位提供和经营公共厕所。许多城市的一些临街和沿街的营利性单位也可以提供和经营城市公厕。目前，许多大中城市的中心城区（如上海、深圳）已经开发成型，增加免费公厕将打乱原有的城市规划和布局，而且城市中心区域的地价昂贵，建造厕所的成本非常高，厕所选址很容易引起争议。商家几乎都有附设厕所，如果把中心城区各单位的现有附属厕所利用起来，“如厕难”问题将大大缓解。全国各地城市可以进行公厕管理的地方性立法，规定酒店、餐厅、商场等社会单位的公厕必须对社会开放，沿街新建的公共设施建筑都必须在临街附建对外开放的卫生间。同时在社会单位厕所免费对外开放时，政府要充分体谅这些单位存在的困难，在协商的前提下和单位签定协议，可以通过提供补贴的方法弥补单位厕所因为免费开放而增加的成本，激励单位参与提供优质服务。这种政府与单位的合作应该是磋商式的，而不是命令式定的。
（3）第三部门也就是NGO组织提供和经营公共厕所。如由社区组织提供和经营公共厕所，完善的社区自治也可以提供和经营城市公厕。在当前国内的许多城市已经出台政策规定，新建改建居住区必须配有公厕，新建或改造的公厕要达到二类以上标准。例如，北京市新建住宅区的公共厕所所配套设施已经纳入了住宅交付使用的规划验收审核范围，未按规定同步完成配套设施建设的，一律不得交付使用。这些举措可以很好的解决国内城市居民小区的如厕问题。
总之，政府在公厕的提供和运营上，引入市场或民间的力量。利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府提供公厕服务的水平和质量；把某些政府职能和业务让渡给市场和社会，自己更多发挥监督和补充的功能，解决我国公厕建设存在的问题。
3、适当实行收费制度，提高公厕管理水平
免费公厕面临双重考验。它既考验使用者的公德水平，又考验城市公厕的管理水平。一些城市公厕实行免费开放，结果出现不少问题：公厕内公物被毁损，水龙头和装饰画被盗走，管理水平下降，致使污水横流。收费可以解决管理问题。以北京市为例，每个厕所的维护费、工人工资算起来每月起码要四五千元。若取消收费，政府补贴不够维持公厕运转，管理人员的积极性就会下降。在照顾不周的的情况下，厕所设施难免遭到不同程度的破坏。鉴于免费公厕面临着脏乱、破坏甚至成为吸毒犯罪黑窝的现状，无奈之下，一些城市不得不恢复公厕收费，公厕的管理也迅速得到了改善。随着市民素质的不断提高，城市政府财力的不断增强，可以而且应该逐步取消公厕收费制度，为市民提供更多的优质免费服务。
【参考文献】
[1]王霄.中国的厕所文化和社会进步.农村网（www.nocn.com.cn），2005.11.11.
[2]芦燕.省城116座公厕将全拍卖[N].济南日报，2006.3.7.
[3]青木.德国公厕都让企业包了[N].环球时报，2003.12.3.
【作者简介】
林雄弟，男，山东大学政治学与公共管理学院，硕士研究生