国内外电子废物管理法规比较初探

电子废物是指废弃的电子电器产品、电子电气设备及其废弃零部件、元器件和国家环境保护总局会同有关部门规定的纳入电子废物管理的物品、物质。包括工业生产活动中产生的报废产品或者设备、报废的半成品和下脚料，产品或者设备的维修、翻新、再制造过程产生的报废品，日常生活或者为日常生活提供服务活动中废弃的产品或者设备，以及法律法规禁止生产或者进口的产品或者设备。电子类危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的电子废物，包括含铅酸电池、镉镍电池、汞开关、阴极射线管和多氯联苯电容器等的产品或者设备等。可见，电子废物概念的范围中包括电子类危险废物。对电子废物进行回收利用，如果处理得当，会产生良好的经济效益和社会效益，若处理不当，容易造成严重的环境污染。随着我国电子废物污染环境问题的日益突出，近年来，各有关部门陆续制订并颁布了一系列的法律、法规、规章、技术标准和规范性文件，逐渐形成了我国的电子废物法规框架体系。但其中还存在着一些问题，亟待补充、修订和完善。西方发达国家在电子废物回收利用立法方面起步较早，并取得了许多宝贵的经验。因此，立足我国国情，借鉴发达国家的成功经验，逐步完善我国的电子废物法律体系，具有十分重要的意义。 
本文介绍了国内外电子废物管理法规，并对其进行了比较，对我国电子废物管理法规存在的问题以及相应的对策和建议作了初步的探讨。 
2国外电子废物管理法律法规概况 
从20世纪90年代开始，世界上几个主要发达国家和地区就陆续建立了电子废物管理相关法律法规。发达国家在处理电子垃圾方面大都有了较为完善的立法，在电子废物立法方面积累了许多有益经验。 
2.1欧盟 
2002年，欧盟出台了《关于报废电子电器设备指令》（WEEE）和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》(RoHS)2个指令。（1）WEEE指令的主要目的是防止电气与电子设备废弃物的产生、促进废旧物品与元件的重新利用、循环利用以及其它形式的回收、改善在产品寿命周期过程中运营者的表现。该指令涵盖了工作电压高至交流1000V以及直流1500V的所有设备，并概括为10个大类产品清单。以重量百分比（％）形式规定了每类设备平均回收、再利用以及循环使用目标。电气与电子设备的生产厂商须对收集、处理以及回收所产生的费用负责；（2)RoHS指令的主要目的在于对电气与电子设备中有害物质的限制，从而保护人类健康，并保证对废弃物进行合理的回收与处理，以保护环境。该指令要求，2006-07-01以后投放欧盟市场的电气和电子产品中铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴联苯醚等6种有害物质的含量不得高于规定的限值。 
根据欧盟委员会的要求，其各成员国已于2004-08-13日前依据WEEE指令和RoHS指令制定了本国的相关法律。2004-08-13，欧盟出台了《电子垃圾处理法》，并与2005-08-13正是实施。继WEEE、RoHS指令之后，欧盟另一项主要针对能耗的技术指令－《用能产品生态设计框架指令》（EUP指令）已于2007-08-11实施。该指令将生命周期理念引入产品设计环节中，旨在从源头入手，在产品的设计、制造、使用、维护、回收、后期处理这一周期内，对用能源产品提出环保要求，全方位监控产品对环境的影响，减少对环境的破坏。这3个指令分别对应于电子电气设备生命周期中寿命终结阶段、制造阶段以及整个生命周期。 
2.2日本 
日本是世界上典型的循环经济搞得较好的国家之一，也是发达国家中对循环经济立法比较全面的国家。日本的电子废物管理法律法规中，占有重要地位的一部是《日本家电再生利用法》。该法1998年5月通过，于2001-04-01正式实施，是世界上较早的关于废旧家电回收和处理方面的立法，是对电视机、电冰箱、洗衣机、空调4种废家电进行有效再生利用，减少废弃物排放的特定法律，是日本建设循环型社会法律体系的重要组成部分。《日本家电再生利用法》明确要求产品生产者承担产品的回收义务和再商品化义务，产品经销商承担产品的回收义务和交付给产品生产者的第三方处理企业的义务，消费者承担将自己废弃的设备交付给经销商的义务，并承担废物收集、处理的相关费用。 
2.3美国 
美国是世界上最大的电子电器产品生产国和消费国，同时也是电子废物的最大制造国及出口国。在美国，对于是否要在联邦层面制定统一的电子废物回收法规及体系一直在激烈的讨论，故联邦的专门法案一直未能出台。但是已有一些州尝试了制定自己的电子废物专门管理法案。迄今为止，美国已至少有5个州禁止阴极射线管填埋，此外，加州、缅因州、马里兰州和华盛顿州通过了州层面的电子废物回收法规。加州在制定电子废物法律法规方面走在全美的前列。2003年9月，该州制定了《电子废物回收利用法》，要求对新产品征收回收处理费用，规定了视频显示设备回收再生要求，限制有毒电子废物出口，限制若干类电子设备所用的有害物质，在设计产品时考虑再生利用问题，这部法案通常被称为“加州的RoHS”。和欧盟的RoHS指令相比，加州RoHS较为宽松，加州RoHS所管制的产品类别也较少，不过加州RoHS正在考虑进行修订和扩展，扩大产品覆盖范围。

2.4联合国 
2007年3月起，联合国环境规划署和总部位于东京的联合国大学着手与世界各国合作制订电子废弃物循环利用的国际统一标准。这是联合国首次以资源的有效利用和安全处理为目标，努力推出一套世界通用的循环利用标准。新标准取“解决电子废弃物问题”英文的首字母，命名为“STEP”。微软、戴尔等国际大企业、政府机关、学术研究机构等将参与新标准的制订工作。 
上述立法体现了发达国家循环经济和环境保护思想相互融合的基本理念，对其进行比较，具有几个共同点：一是，“延伸生产者责任”原则成为电子废物管理的重要原则。二是，电子废物管理的法规体系大都较为成熟完善。三是，许多国家都明确了电子废物管理的专门机构及其监管职能。同时它们也各具特点，存在涵盖产品范围、资金利用方式以及立法层次等几个主要的不同点。 
3我国电子废物管理法规体系 
随着我国电子废物污染环境问题的日益严重以及国外电子电器产品及电子废物相关立法对我国的推动，从本世纪初以来，我国政府部门在各自管理范围内陆续制定了一系列的电子废物法规、规章、规范性文件及技术标准，也出台一些地方性法规及实施细则。而且有不少法律法规及配套标准正在研究制定当中，立法的步伐正在逐步加快。我国目前电子废物管理相关立法情况如表1所示。 
表1我国现有电子废物管理法律法规体系 


我国现有电子废物法律体系中，较为核心的法规、规章有三部——由信息产业部会同六部委制定的《电子信息产品污染防治管理办法》，由发改委起草、拟以国务院行政法规形式颁布的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》（征求意见稿）以及由国家环保总局制定并于2008年2月正式实施的《电子废物污染环境防治管理办法》。《电子信息产品污染防治管理办法》对应于欧盟颁布的RoHS，被称作“中国的RoHS”，两者在立法目的、限制的物质种类等方面相同，同时存在着可操作性、适用产品范围、限制有害物质的管理模式、需要的支撑技术等方面的不同181。《废旧家电及电子产品回收处理管理条例（征求意见稿）》对应于欧盟颁布的WEEE指令，被称作“中国的WEEE”，由于责任制、收费机制等问题存在较大争议，迟迟没有正式颁布。比较上述三部法规、规章，可以发现国内电子废弃物管理的专门立法具有立法侧重点不同，存有许多交叉或冲突、法律位阶不同，发挥的作用不同等特点。 
4国内外电子废物管理法规比较 
我国现有的电子废物管理立法状况与发达国家的不同之处，至少包括以下几个方面，如表2所示： 
表2国内外电子废物管理法规比较 


5对策及建议 
5.1制定完善电子废物专项法律及配套管理办法、技术标准、地方性实施细则 
应当尽快制定1部电子电器产品及电子废物管理的专项法律，提高完善电子废物法律体系的层次及法律结构。为保证电子废物法律法规更具有可操作性，应配套完善相应的管理办法、技术标准及更符合地方实际的实施细则：制定电子废物的管理目录、有资质的回收及处理企业名录及技术标准。技术标准应包括电子产品的生产标准、维修标准和报废标准、拆解技术规范、无害化处理标准、贮存标准等。每个省市的社会经济发展水平不同，结合地方实际，制定更符合地方特点的电子废物法律法规的实施细则，有助于电子废物法律法规在全国范围更好的实施。 
5.2制定电子废物专项法律要涵盖电子电器产品整个生命周期 
我国应制定1部内容统一的电子废物专项法律，覆盖电子电器产品从制造阶段、使用阶段、寿命终结阶段，到电子废物回收、再利用、处置阶段的“从摇篮到摇篮”整个生命周期，以解决当前我国电子废物法规、规章仅分别覆盖生命周期中若干阶段，没有1部法律法规涵盖整个生命周期所有阶段的问题。在专项法律中，应将清洁生产、绿色设计、限制有害物质使用、产品报废、旧货交易、回收利用、无害化处置等方面的内容纳入其中。 
5.3适当延长法律法规从颁布到实施的时间间隔，各相关方做好准备工作 
在制定新的电子废物法律及修订完善现有法律体系时，应借鉴国内外先进经验，并结合我国实际，适当延长电子废物法律法规从“颁布”到“实施”的间隔时间，留给相关方更多准备时间。在这段时间内，政府部门可以做的工作有完善法律法规、健全标准体系、做好与其他法律法规的衔接与协调工作，营造良好环境，加强协同合作，开展新法的宣传教育工作等；生产企业可以做的工作有学习研究新的法规，相应地改进工艺、设计，投资建设回收利用工厂，更好地适应履行新的法规的要求；行业协会可以做的工作有建立起地方性的电子废物产生、回收利用信息数据库，打造电子废物交易的信息平台等等。留给各相关方较为充足的时间做好准备工作，有利于法律的顺利执行。5.4明确电子电器产品及电子废物综合性主管部门，加强相关部门间的协调 
在制定新的电子废物法律时，可以从现有相关管理部门中指定1个主管部门，或者也可以考虑新成立1个综合性的电子电器产品及电子废物管理的专门机构。其他相关部门在各自职责范围内做好管理及协调配合工作。主管机构的职责应包括：制定政策及管理办法、协调相关管理部门、电子废物处理费用的收集及发放、回收及处理企业资质认定、日常监管、对违法企业及个人进行处罚，开展电子废物法律法规的宣传教育等内容。这样，就可解决电子废物管理政出多头，不同部门间存在管理职能交叉、冲突的问题。 
5.5大大加强对电子废物违法行为的处罚力度 
在制定新的电子废物法律及修订现有法规时，应当借鉴国外“不罚则已，罚就罚得倾家荡产”严厉处罚的管理经验，考虑我国国情，在法律法规中大大提高处罚的力度，保证法律法规的高威慑力，使有违法倾向的单位或个人不敢铤而走险，从而大大降低违法行为的发生，保障法律法规的正常实施。 
5.6明确责任机制，建立我国“电子废物基金” 
“延伸生产者责任”原则作为我国管理电子废物的重要原则。根据我国国情，考虑采用“联合机制”即政府、生产商、消费者在电子废物的收集与处理上共同负有责任，但各自扮演不同的角色的办法。在资金的征集及使用上，建议借鉴美国“超级基金”的成功之处，建立我国“电子废物基金”。“基金”的初始来源为达到一定规模的电子电器产品制造商的“专门税”以及政府财政，之后通过电子电器制造者缴纳“附加税”、消费者缴纳“使用处理费”以及基金利息使得基金维持一定的规模。“基金”由专门机构来管理运营，负责费用的收取与发放，特殊情况下，处理费用由“基金”先行垫付，然后通过各种途径追回。