促进我国电子废物循环利用的政策途径

随着我国电子信息产业不断发展，电子产品的产量不断增加，技术升级速度的加快使得电子产品更新换代的周期不断缩短，由此而产生的电子废弃物污染环境问题已成为我国固体废弃物污染防治的重点之一。此外，由于西方发达国家对电子产品的环保要求不断提升，我国作为电子产品的重要生产国和出口国，这些国家出台的相关政策直接影响到我国电子信息产业的发展。如何借鉴西方国家对于电子产品和电子废弃物的管理政策，制定适合我国发展实际的管理政策，是目前我国电子废弃物管理急需解决的问题。
1我国电子废弃物管理法律、法规演进与特点
我国电子废弃物管理是在总结我国经济发展和资源环境保护实践的历史教训和借鉴国际先进经验的基础上，继承发展起来的。我国已形成了不少有利于电子废弃物管理的法律法规和政策，所以，在用足用好现有相关政策的基础上，根据我国电子废弃物管理的现状和未来可能发生的状况，制定适合我国电子废弃物管理的专项法律法规十分重要。但新制定的政策必须要与现有政策相协调，要针对现有政策空白进行补充和完善，不能与现有政策割裂或孤立，所以，通过分析我国现有相关政策的演变和实施特征，才能为制定我国电子废弃物管理的新政策提供研究基础和分析的前提。
《固体废物污染环境防治法》是我国电子废弃物污染防治的主要依据，电子废弃物中包含的多种有毒有害物质也纳人《国家危险废物名录》管理范围之内。由于我国电子废弃物的总量巨大，产生量与13俱增，仅仅依据《固体废物污染环境防治法》原则上的规定无法指导电子废弃物的管理工作。此外，电子废弃物中包含大量可回收利用的物质，不能按照一般性污染物的防治方法，避免资源的浪费。因此，国家加快了电子废弃物管理的立法进程，目前信息产业部、国家发改委和国家环保总局都在制定专项管理办法，以加强对电子废弃物的管理，提高电子废弃物管理的环境和经济效益，减少电子废弃物无序排放对环境的压力。
现阶段我国电子废弃物管理的主要依据是现有固废管理法律、法规和政策，随着电子废弃物环境污染问题的日益突出，当前的管理模式已经不适应电子废弃物污染防治的需求。《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》的出台也要求电子废弃物的污染防治应由末端向源头管理转型，信息产业部、国家发改委和国家环保总局正在制定的管理法规都集中体现了电子废弃物处置的源头削减、循环利用和无害化处置的思路，也表明了我国电子废弃物法律、法规演变的趋势。
表1中国关于电子废弃物管理的法律、法规

2我国电子废弃物相关的法律、法规和政策综述及评价
2.1电子废弃物源头削减相关政策
我国对电子废弃物的管理注重较晚，目前也多将管理目标和重点锁定在对电子废弃物的回收利用和末端处理上。在我国对电子废弃物管理的早期，并没有明确的提出对电子废弃物管理的源头削减的相关政策，许多管理思想零散分布于一些环境管理法规中；其后，随着我国电子产业的不断发展，国外相关的管理政策对我国电子产业的发展提出了更高的环境要求，电子废弃物对环境的影响也得到r广泛的关注，这一阶段对电子废弃物的管理重点集中在电子废弃物专项法律的建立方面，其中加强电子废弃物的源头削减和分类管理成为管)里政策制定的根本。在我国已经出台和即将出台的相关政策也多强调采取各种手段更好的实现对电子废弃物的源头削减。我国在1996年颁布实施的《固体废物污染环境防治法》中规定：禁止进口不能用作原料的固体废物，限制进口可以用作原料的固体废物。我国对利用进口电子废弃物作为生产原料的进口材料实行申报审批和许可证制度，而且我国已经批准签署《巴塞尔公约》，电子废弃物进口在我国受到严格限制，整体线路板、阴极射线管、废旧电脑整机都属于严格禁止进口的有害废物范围，而经机械粉碎的线路板、PVC、塑料及含溴阻燃剂的废弃材料等则属于进口限制类废料。2002年7月，国家对外贸易经济合作部、海关总署、国家环保总局公布《禁止进口货物名录》(第五批)，将计算机、显示器、打印机、其它计算机输入输出部件及自动数据处理设备的其它部件、印刷电路等列入了废机电产品禁止进口货物目录。
2.2电子废弃物循环利用相关政策
我国电子产品的逐渐普及大致经历了两个阶段。第一阶段是从20世纪八九十年代，即改革开放以后，大量电视机、冰箱等家用电器开始进入寻常百姓家庭，目前这批电子产品基本都进入报废高峰期。第二阶段是20世纪90年代末期，我国电脑和手机的普及，每年近500万台电脑、上千万部手机进入淘汰期。电子废弃物的回收再利用行业也随着我国电子产业的发展而兴盛。

我国目前正在制订研讨中的有关电子废弃物处理的“方法”、“通知”、“草案”就超过10多种，分别由国家发展和改革委员会、信息产业部、国家环保总局等相关部门制定，这充分体现了国家对电子废弃物回收的重视。随着国家对电子废弃物关注程度的不断提高，2004年9月，国家发展和改革委员会向全社会公开征求《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》意见，该条例出台后，可作为专门针对电子废弃物回收再利用方面的管理条例，通过法律手段系统完整地规范我国废旧家用电器回收市场的秩序，有利于改变目前我国废旧家电回收中秩序混乱的状况。
2.3电子废弃物末端处理相关政策
由于电子废弃物的产生源涉及面较广，电子废弃物的性质也随着产生源的不同而有所区别，既有生活垃圾，也有工业垃圾，还包含一部分危险废弃物。因此，电子废弃物的末端处置必须根据其不同的性质，采用不同的固废处置管理办法和处置标准。
我国于2004年12月29日修订通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中规定：国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施。该法第十二条规定，大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息。建设生活垃圾处置的设施、场所，必须符合国务院环境保护行政主管部门和国务院建设行政主管部门规定的环境保护和环境卫生标准。产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定发生意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案，环境保护行政主管部门应当进行检查。
我国针对城市生活垃圾的末端处理制定了一系列的标准。在2000年由建设部、国家环境保护总局、科学技术部联合发布的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》中对城市生活垃圾的处置制定了基本准则，要求对城市生活垃圾应按照减量化、资源化、无害化的原则，加强对垃圾产生的全过程管理，从源头减少垃圾的产生。禁止危险废物进入城市生活垃圾，逐步建立独立系统，收集、运输和处理废电池、日光灯管、杀虫剂容器等。
我国在2001年由国家环保总局颁布了《危险废物污染防治技术政策》，对于危险废物的产生、收集、运输、分类、检测、包装、综合利用、贮存和处理处置等全过程污染防治的技术选择进行了说明，并对相应设施的规划、立项、选址、设计、施工、运营和管理进行了指导，以引导相关产业的发展。
3我国电子废弃物管理法律与政策制定中应着重考虑的问题
我国现有的环境法规和政策对电子废弃物的管理起到积极的作用，明确了电子废弃物管理、处置的基本原则和主要方式。由于关于电子废弃物管理的法律和政策都散落于各个不同的环境法律法规和政策之中，缺乏系统性和针对性，不利于今后电子废弃物的管理。所以必须在现有管理法规和政策的基础上，充分考虑我国电子废弃物的特性和电子废弃物处置产业的发展特征，制定出有针对性的政策和法规。
3.1扩大生产者责任制的责任认定问题
生产者责任制不是简单地将废物处理责任由政府或消费者转向生产者，而是与生产、销售、消费等环节有机结合起来，既要求降低产品对环境的整体影响，又通过废弃物回收利用提高资源利用效率。责任承担的形式，一是经济责任，即生产者承担产品生命周期内全部或部分环境成本，如产品的回收、处理和最终处置费用。二是循环利用责任，即生产者在产品生产阶段开发和应用先进技术，设计并制造对环境更友好的产品，减少资源消耗，提高产品的可再生利用性，减少对环境有害物质在产品中的使用以及产品使用期后直接或间接的产品物质管理责任。三是信息披露责任，即生产者向公众公布产品环境性能及其废弃后的环境无害化回收利用和处理方面的信息，目的是为了引导消费者的消费观念和产品废弃后的正确处置方法。按照国际通行做法和借鉴国外成功经验，在我国实行“生产者责任制”，可以提高生产企业的责任意识，有利于产品从设计、材料选用的源头控制有毒有害物质的使用，采取有利于回收处理的设计方案；可以充分发挥生产企业在技术、人才、销售网络等方面的优势，最大限度地实现资源回收和零部件再利用。我国生产企业对扩大生产者责任制度没有足够的认识，在这种情况下，即使是欧盟出台的两项指令，许多企业更多的是把它当成贸易壁垒，而不是积极采取措施应对。加之我国没有配套的优惠措施，不利于扩大生产者责任制在我国电子生产企业的推广。考虑到这种政策结果，对于我国这种发展中国家，实施产品责任制度，需要全社会共同具有较强的环境意识和责任意识，同时国家必须采取相应的财政支持和技术手段，以促进企业采取相关的设计和生产来改变企业的传统生产方式，从而减少最终废弃物的排放减少原生材料的使用量。
3.2需加强电子废弃物处置监管力度，合理分配管理职能
电子废弃物的组成成分非常复杂，既包含大量可回收利用的物质，也包含多种危险废弃物从产生源来看，城市生活垃圾、工业固废中都可能包含电子废弃物，这就造成了电子废弃物处置过程中的管理困难。因此，必须使各级政府充分认识到电子废弃物处置的必要性和重要性，加强电子废弃物处置过程的监管力度，在确保环境安全或者达到国家环境排放标准的前提下，尽可能的实现资源、能源的循环利用。此外，循环经济发展模式下电子废弃物的处置涉及到生产者、销售者和消费者，以及生产、消费和回收过程中的责任分担，这就需要在不同的管理部门确定相应的管理职责。与电子废弃物管理相关的管理部门主要有国家发展和改革委员会、科技部、财政部、建设部、信息产业部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、环保总局，他们在各自职责范围内负责相关的监督管理工作，为避免出现“多头管理”的现象，必须以法律的形式明确各部门的管理职能，从管理组织结构上确保电子废弃物处置的顺利实施。
3.3需加强对进口电子废弃物的管理
目前我国进口废弃物的管理体制存在不少缺陷。由于废物利用、拆解等方面存在法律空白每年有大量的废弃物采用规避的方法进入我国境内。尽快修订相关法律，从体制上弥补管理存在的缺陷已经成为急需解决的问题。建议对进口的作为生产原料的电子废弃物按照资源化程度和环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可类，分别制定目录，实行分类管理；针对目前普遍存在的以进口旧货物为名大量进口废物，而进口者与管)里部门又经常对进口的货物是否属于固体废物发生争议的情况，应当增加争议解决程序，同时，必须对非法进口固体废物增加追究刑事责任的规定。对于废弃物的进口，建议结合我国清洁生产、责任扩大和废旧物资回收再利用统一起来进行管理，而不是割裂开来。
3.4加快立法进程，完善电子废弃物循环利用政策
我国电子废弃物资源综合利用产业目前仍处于初期发展阶段，面临着产业规模偏小、现有的产业网络组织形态不利于废弃物再生利用企业向规模化、专业化的方向发展、市场环境不完善等问题，远不能胜任我国电子废弃物管理中对电子废弃物资源综合利用产业提出的要求。根据发达国家对电子废弃物回收再利用的管理经验，推动电子废弃物资源再生利用和安全处置产业的发展需要以市场机制为基础，但必须要有专门的法律保障，如日本的《家电的再利用法》。根据我国国情，可借鉴西方国家处理电子废弃物的经验，针对不同电子废弃物类型制定相应的管理政策，同时也根据我国国情进行判断基准、事前评估、信息提供等的运作机制，以保障电子废弃物回收再利用的环境目标的实现。政策导向应当充分体现出对企业和消费者使用再生资源的鼓励。由于环境无害化的再生资源循环利用使企业增加额外的投资，如果没有政策的扶持，承担这一责任的企业就会在市场上处于竞争的劣势。因此，随着我国电子信息产业的发展，政府需要将电子废弃物问题的解决纳入国家电子信息产业发展的整体目标中加以特殊扶持和引导。
3.5制定电子废弃物末端安全处置技术准则或政策
在资源不足和经济发展不均衡的状态下，我国对电子废弃物处理方式不能采取一刀切，非常有必要制定国家层次的电子废弃物末端处置技术准则或政策，坚持经济可持续性和循环经济的思路，在当前技术经济可行的基础上最大可能的消除电子废弃物的环境污染。
从政策结构和管理手段看，我国电子废弃物末端处理政策存在的问题及改进的主要方向为：第一，缺乏对电子废弃物末端处理的能量回收的促进。国外许多国家对废弃物的处理都同时存在着对废弃物的能源回收，如填埋场的沼气收集发电，以及垃圾焚烧后的综合利用等。但我国目前缺乏这方面的认识，许多资源都白白浪费，特别是对垃圾填埋后产生沼气的收集等方面。国家出台的一系列政策也多强调注重资源的回收再利用，但对不可避免的末端处理的能源和资源回收缺乏认识。第二，对电子废弃物产生的危险废物的管理不够严格。尽管国家对危险废弃物的处理是根据列入国家危险废物名录或根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物来处理的，但电子废弃物产生的许多危险废弃物没有全部进入上述名录，可能造成对环境具有极大危害性的有毒物质进入环境，或混入生活垃圾，进入最终处理环节，这样不仅造成了极大的环境污染，同时也对处理设备造成了很大的损害。