我国电子废弃物管理现状及对策研究

目前，电子废弃物在世界范围内的产生量已十分巨大，据统计，2009年全球约有5300万t电子废弃物产生[1]，经预测，2010年中国的电子废物将有230万t，仅次于美国的300万t[2]。不仅如此，电子废弃物的产生量还正以普通固体废弃物数量3倍的速度快速增长[3]。随着其产生量的大幅增长，电子废弃物所带来的环境危害及潜在的环境风险已引起了业内学者的广泛关注：首先，电子废弃物中含有汞、铅、镉、铬及聚合溴化联苯乙醚等多种有毒有害物质，如处理处置不当将会产生严重的环境风险，正如《巴塞尔公约》附录中的规定，大部分电子废弃物已被列为危险废物，其随意丢弃、焚烧或填埋处理均会造成严重的环境污染和生态破坏，危害人类的生存环境和社会的可持续发展。同时，电子废弃物又具有资源化利用价值，其中含有玻璃、贵重金属等具有很高的经济回收价值。统计表明，2009年全球电子废弃物回收的收入约为57亿美元，预计2014年将增长到146亿美元[4]。鉴于电子废弃物风险与价值并存的特性，制定相应的政策法规及选择恰当的回收处理方式对其进行有效管理具有重要的现实意义。
1发达国家电子废弃物管理现状
国外发达国家和地区，在电子废弃物的管理方面已建立了较为系统的法律法规体系。延伸生产者责任制和消费者责任制是目前管理体系的主体，其中延伸生产者责任制（EPR）被较为广泛地采纳，该政策主要是将产品生产者的责任延伸到其产品的整个生命周期，尤其是产品消费后的回收处理和再生利用阶段，促进改善生产系统全部生命周期内的环境影响状况，使得电子产品从生产、销售、使用、回收等整个生命周期范围内均得到有效监管，过程中产生的回收和处理的费用则主要由生产企业和政府共同承担[5-6]。欧盟、美国及日本等发达国家已较早开展电子废弃物的立法并对其进行有效管理，具有较为先进的管理体系和经验，通过借鉴其先进的管理和立法经验，对我国电子废弃物管理体系的构建及优化具有重要的参考价值。
1.1欧盟电子废弃物管理现状
目前，欧洲国家在电子废弃物的立法与管理方面均处于世界领先地位。1998年7月，欧盟颁布的“废旧电子电器回收法”拉开了电子废弃物立法管理的序幕；2003年2月13日，欧盟议会及欧盟委发布了《废旧电子电气设备指令》（WEEE指令）和《电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》（RoHS指令）。其中，WEEE指令确定了延伸生产者责任制（EPR），RoHS指令又进一步规定投放欧盟市场的电器和电子产品中不能含有的6种有害物质；自WEEE指令与RoHS指令发布之后，于2005年7月6日，欧盟又发布了《关于制定耗能产品环保设计要求框架的指令》（EuP指令），提出了尽早地将环境因素整合到产品设计阶段以改进和提高产品的环保性能。可见，欧盟在电子废弃物的立法管理上通过层层尝试，已将重心由末端治理包括污染控制向前端迁移进而逐渐并覆盖到了电子产品的全生命周期。
在具体实施过程中，欧洲各国都已成立了至少一个电子废弃物回收组织，一般是由政府协助制造商建立。荷兰针对不同产品类别建立了3个由生产者联合组成的非盈利性组织。德国由联邦环境保护署作为其电子废弃物回收处理的主管部门，市政系统、生产商、社会等都建立了专业的回收处理公司，他们之间通过市场竞争，降低成本，以吸引其他生产企业的加盟。可见，欧洲各国对电子废弃物的末端处理及管理已经形成了一个新兴朝阳产业。
1.2美国电子废弃物管理现状
美国国家环保局（EPA）自1998年起就开始对电子废弃物回收和利用方面的政策法规进行研究，由于美国属联邦制国家，在电子废弃物回收处理立法方面主要由所属各州负责，联邦政府仅对废旧电子电器中的氯氟烃（CFCs）和含氢氯氟烃（HCHCs）实行强制回收。以加州为例，作为最早实行强制性回收法规的地区之一，其政策主要确定了消费者购买时的付费机制，即消费者在购买新的电脑或电视机时，要交纳6～10美元/件的电子废弃物回收处理费，这笔回收费可用来帮助安全处理居民家中的电子废弃物。其他各州也有不同的电子废弃物处理费用承担方式，因各州的制度不同，管理上的协调较为困难，导致美国电子废弃物的回收网络体系仍不是十分健全和完善。虽然存在种种问题，但由于美国人口数量大，国土面积广等原因，美国模式对我国同样具有一定的借鉴作用。1.3日本电子废弃物管理现状
由于能源稀缺与人口密集，日本对电子废弃物管理的尝试同样对我国有很好的参考价值。1991年10月，日本颁布实施了《关于促进再生资源利用的法律》（简称“再生利用法”），强力推行资源的再生循环利用。2001年3月30日，日本电子工业振兴协会颁布关于2005年度生产厂家处理废旧电脑和废旧显示器应达到的平均再利用目标，并于2001年4月通过实施《家电回收法》；2003年10月通过实施《主动收回和循环利用个人计算机的政法规定》，该法规规定家电生产企业、销售商以及消费者等均有回收和循环利用废弃家电以及负担部分回收费用的义务。目前，日本约82%的电子废弃物通过回收处理后可进行再次销售[7]。家电经销商将废弃家电集中起来，并运送至主要由家电生产厂家出资设立的“废弃家电处理中心”，将其拆解并按资源类别进行循环再利用。
2我国电子废弃物管理现状及问题
随着电子产业的快速发展，我国的电子废弃物也随着国民电子产品百户拥有量的逐年增长，预计社会保有量超过10亿台[8]，见图1。并且于2005年进入了报废的高峰期。同时我国的电子废弃物回收与管理体系正在从非正规、零散作坊式管理方式向正规机构负责、政府与全民共同参与的立法与管理体制转变。

图1城镇居民家庭平均每百户年底耐用消费品拥有量（电子产品）
在过去的几十年里，我国已经通过市场自然形成了电子废弃物的非正规回收与处理体系，包括走街串巷的回收小贩等回收方式，该体系的运作完全是在利益的驱使下自发进行的，极少考虑安全与环境因素。为规范电子废物回收市场、降低环境风险和安全隐患，自2005年起，相继有4个大规模电子废弃物回收的国家试点项目投入运作，然而尽管有正规的电子废弃物处理资质、先进的处理技术和设备，却因没有畅通的回收渠道而产生了“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地，同时为维持日常运作和资金流动，巨大的经济负担使运营者不堪重负[9]。
由于缺少核心法规，我国在很长时间内都没有正规的电子废弃物回收管理系统。随着欧盟WEEE指令与RoHS指令的颁布实施，我国于2006年2月28日由信息产业部联合环保部等7大部门颁发的《电子信息产品污染防治管理办法》正式出台，作为我国针对欧盟RoHS指令的重要贸易对称性举措，该办法被称为中国的RoHS指令，主要对电子电器产品生产阶段的有毒有害物质进行减量化控制[10]。
2008年8月20日国务院第23次常务会议又通过了国家发展和改革委员会组织制定的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，提出了国家对废弃电子电器产品实行多渠道回收和集中处理制度，同时第一次明确规定了生产者的延伸责任以及经销商、消费者、拆解公司在各个环节中的责任与义务。随着以上两部电子废弃物管理核心法规的相继发布，我国电子电器产品在生产阶段和使用报废阶段的污染控制和管理也终于有法可依了。2008年下半年以来，商务部联合环保部、财政部等部门于2009年6月1日在上海等9个试点省市推出了“家电以旧换新”政策。该政策在促进城市家电消费的同时，对我国废旧电子电器正规回收处理体系的构建及完善具有一定的推动作用，据商务部统计，截至2010年5月23日，9个试点省市共回收5大类旧家电1387.5万台。为推动该政策的进一步实施，安徽等19个省市自2010年6月1日起作为新的试点省市参与“家电以旧换新”政策，该政策实施期限暂定至2011年12月底。“家电以旧换新”政策的实施正逐步改变着消费者报废家电的习惯，也在一定程度上确保了正规拆解企业稳定的回收渠道；同时，随着更多城市进入“家电以旧换新”的行列，我国电子废弃物的管理正朝着正规化、系统化和产业化方向发展，见表1。
表1我国电子废弃物的主要立法进程

从以上我国电子废弃物的管理现状与立法进程可以看出，目前我国的电子废弃物管理仍存在以下几方面问题。
（1）政策法规方面，立法进程仍比较缓慢，从问题的暴露到法规的制定时间过长；缺乏一个电子废弃物管理机构，如“家电以旧换新实施办法”是由8个国家主管部门共同制定，虽然办法中对各部门职责有说明，但从我国国情分析，部门越多则职责难以协调和明确，同时也间接导致了立法缓慢、执行困难的问题。
（2）处理技术方面，非正规处理机构仍存在且占据较大市场，由于缺少基本的保护措施，粗放的处理方法损害工人健康的同时对环境易造成污染；而正规处理机构往往注重进口设备和处理技术，而忽视了适用于国内某些地区的实际情况；技术重心仍在污染控制与末端处理上，对生态设计等新理念尚未有更多研究。

3）社会经济方面，现已存在的非正规回收处理机构以其更灵活的流动优势对正规机构产生竞争关系，因市场调控作用的存在，仍需要较长时间将其规范化；公众对电子废弃物的危害和其资源化价值认识不够，仍将在长时间内选择高成本的途径来处理报废的电子产品；家电以旧换新政策背后暴露的诸多社会经济问题同样值得在今后制定法规时予以考虑，如回收拆解企业在财政补贴上受益微薄，正规企业积极性不高；我国国民整体电子废弃物报废习惯比较落后，缺少对安全及环境的因素的考虑，对经济回报的考虑往往占主导观念[11-12]。
3对策与建议
针对我国电子废弃物管理中存在的问题，通过借鉴发达国家经验及国际组织的先进理念，提出以下对策与建议。
3.1提高立法管理效率，建立“电子废物管理英才中心”
建立一个专门的电子废弃物研究管理机构，在《回收-变电子废物为资源》中称为电子废物管理英才中心（innovation husband centers of excellence，简称IHCE），为电子废弃物的管理体制、法律完善和技术研究提供技术保障，同时根据暴露的电子废弃物问题向立法和职能部门提出建议，以便及时对法律法规或条例进行修正、补充和改进，提高管理效率和立法效率。
3.2规范市场，完善“规范分散回收+集中运输处理”的体系
利用技术和市场手段相结合的方法使非正规的回收和处理机构规范化，一方面利用“游击式”回收的优势方便居民，另一方面利用正规处理企业的技术控制污染，完善“规范分散回收+集中运输处理”的体系。
3.3因地制宜，优化末端处理
结合我国国情，因地制宜地引进国外的先进技术，并对末端处理技术进行进一步优化和改进，或通过地区间合作交流、开发建设符合各地社会需求和经济承载力的末端处理与处置机构；同时对原有处理场所进行评价和整治以保障工人基本的人身健康。
3.4提倡生态设计理念，避免“经济循环误区”
任何产品从原料到生产到使用再到最后的循环利用或资源化整个生命周期本身就是一个熵增的过程，无论哪一环节都需要投入大量物质和能量，法规制定和研究过程中应避免将资源化、无害化视作理想的治理模式，却忽略了最根本的减量化，这将会耗费更大的人力、物力[13]。以EuP指令及其配套细则为引导，结合我国国情，把生态设计具体化为若干科研项目、投入科研资金对其进行研究，同时制定评价标准和方法等导则类资料，指导电子产品生产商致力于降低电子产品对于资源环境总体压力的研究，全面提高行业的整体设计水平。
3.5完善经济调控手段，提高企业积极性
在财政补贴、分配等问题上，作为其主要来源的中央和试点省市财政应尽量缩短补贴发放周期，帮助回收企业资金周转，拆解企业及时达到盈亏平衡；在回收拆解资质的认定上，政府可结合地区实际情况建立过渡方案或通过区域合作及时解决问题为重；在回收价格上进一步细化并配套制定较为详细的价格评价标准，控制不规范行为的发生和传播。
3.6改善报废习惯，关注安全与环境
由于电子产品有安全使用期限，同时，在一定使用期限后，老化的电子产品效率下降或相对新产品能耗较高，无限超长使用对安全与环境均不宜，应通过媒体宣传、发放手册等形式加大宣传力度，使公民认识到WEEE管理的重要性，主动选择节能低碳的电子产品，同时改善报废习惯。
4结语
在现有电子废弃物法律法规的监督下，在借鉴国外先进的电子废弃物管理的基础上，我国的电子废弃物管理正逐渐走向有序和规范，但电子废弃物回收处理行业总体呈现管理混乱、工艺落后、污染严重的局面。随着国家“十二五”规划关于民生问题的关注以及节能减排发展趋势的确定，电子废弃物管理将更广泛更深入，因此应尽快建立和完善以生产者责任延伸制度为切入点的电子废弃物回收处理体系，明确政府、企业和消费者的责任，构建更为完善的法律法规及监管体系，以实现电子废弃物长效管理。
参考文献略