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公众参与制度执行中的问题和对策分析

环卫在线新闻组 浏览
[摘要]回顾了我国公众参与制度的发展历程,探讨了公众参与在实际工作中出现的具体问题,并针对性地提出解决建议。

中图分类号:X32文献标识码:A文章编号:1673-9655(2014)增刊-0047-03
1公众参与的定义和作用
广义的公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。环境影响评价体系中的公众参与特指公众在法律许可的范围内,通过一定的法定途径或程序参与一切与环境利益相关的决策活动,全程参与建设项目的环评编制、审批、事后监督等,对建设项目的环境可行性以及建设项目采取的环境保护措施的可行性提出客观的建议和意见。是一种建设单位与公众之间的双向交流,目的是为让公众了解建设项目,认可建设项目,并提高项目的环境和经济效益。
公众参与对于环评制度有着十分重要且不可替代的作用。首先其有利于环评结论更具有全面性、客观性,在环境影响评价中引进公众参与,收集各方面人士对建设项目环境保护方面的意见,集思广益,有利于及时发现项目存在的问题,并寻求妥善的解决办法;第二是对建设单位在项目设计和建设过程进行有效监督,促使其严格按照国家环保法律法规进行环境保护工作,使得环境影响评价制度以及环评审批中提出的环保措施能够得到有效落实;第三对环境主管部门行使其环境审批权进行制约,确保其合理合法地进行;第四,在项目审批中全程进行公众参与,让公众充分了解项目情况,也有助于公众接受项目,避免因信息不明而导致公众对于项目建设产生的抵制情绪和环境信访事件,促进社会和谐。
2公众参与的发展历程
我国的环评制度自确立之初就提出了公众参与的概念,1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》中提出“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。后续颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《建设项目环境保护管理条列》等法律法规中均提出了环境影响报告书中须征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。至2003年9月,《中华人民共和国环境影响评价法》中首次明确了公众参与在环评中的地位:国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。2006年3月实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》中进一步明确了公众参与的地位和要求,并提出了系统的公众参与的适用范围、一般要求、组织形式等,使得公众参与有法可依,强化了社会监督在建设项目审批中的作用。
3公众参与的执行现状和出现的问题
公众参与暂行办法实施7年多以来,公众参与制度得到了规范的应用和良好的发展,对项目的审批以及政府的重大环境决策均起到了积极的影响,对严格环境准入、促进转型升级、加强社会监督起到了较好的作用。但是,由于我国公众参与制度起步较晚,相关法制和法规尚不完善,在实际工作中也出现了诸如介入时间偏晚、信息公开不全面透彻、调查对象代表性不强、调查过程流于形式、公众意见效力不强和处置无规范等问题。
3.1公众参与介入时机落后
按照现行各项法律法规的规定,公众参与仅在项目环评编制、环评审批过程进行,而项目前期的立项、设计等过程并无公众参与的规定,可能导致公众在事先不知情情况下产生抵制情绪,甚至导致项目流产而浪费社会成本。以近期较受关注的宁波镇海PX项目、江苏启东王子制纸排海工程项目为例,最终均因公众反对意见较大而导致项目取消,而政府和建设方前期投入的大量人力、物力和时间均成为无用功。
3.2信息公开不全面、透彻
对于某些重大项目,政府及建设方对于项目的宣传基本局限于项目建成后将形成多大的产业规模,创造多大的经济效益,但对于项目可能造成的环境危害简单带过。对于环评审批阶段要求的三次公示中,有关项目环境负面效益的内容有时得不到全面的阐述,另外,部分公示中采用的专业术语对于不具备行业知识的公众而言较难理解,公众也就无法获得项目的详细信息。
3.3公众参与调查对象不具典型性、针对性
公众参与调查中调查对象不能覆盖全部影响区域,调查范围过小而不能包括全部环境敏感保护目标。书面调查表的发放对象不考虑其文化水平、环境意识、利益相关等因素,不具备代表性。而且,目前多数建设项目的公众参与调查对象仅限于项目评价区域内人群,无行业内专家的调查,在现实工作中,有时业内专家对于项目的理解和建议是普通公众难以提出的。
3.4调查流于形式
《环境影响评价公众参与暂行办法》附则中提出的技术性规范文件《环境影响评价技术导则——公众参与》至今尚未出台,目前公众参与无详细的技术规范要求,少数项目中,仅将公众参与调查作为项目审批的一个必须经过的手续对待,对于信息公开、三次公示内容、调查表内容制作、调查的过程流于形式,信息不全,内容简单、套路化,不能全面反应项目情况。

3.5公众意见效力不强和处置无规范
我国现行的相关法律中对于公众提出的意见具有何等效用并无明确规定,仅要求环评文件中说明采纳或不采纳的理由,因此,在环评中一般仅对意见进行罗列、归纳,并简单阐述采纳或不采纳,致使公众意见无任何效力,尤其是对于反对意见的处置,国家没有出台对于反对意见如何处置的法定条文。江苏省最近颁布的“关于切实加强建设项目环境保护公众参与的意见”(苏环规[2012]4号)中规定,“对公众反对意见超过20%的项目,环保部门应采取座谈会、论证会的形式,再次征询公众意见;必要时可召开听证会公开征求公众意见”,但并没有说明如果再次调查后,仍有较多的反对意见如何处置,是一票否决,还是再次听证。
4对策建议
(1)加强宣传。政府及环境主管部门应利用各种媒体(如报纸、电视、广播、网络等)对公众参与进行积极的宣传,让广大公众了解公众参与的目的、作用、参与程序和方式,提高公众的环保知识和参与意识,引导公众积极、理性地参与公众调查,避免工作中出现消极应付或情绪对抗等问题。
(2)提前介入。对于部分重大项目,在环境较敏感或受影响人群较多的情况下,公众参与应提前介入,在项目立项和可研阶段就应开展,如采用项目所属行业内专家、环保专家评估的方式,从经济、环境等各方面综合评价项目建设的可行性,对于切实不可行的项目不予立项,避免后续的无效投入。
(3)提高公众参与调查对象的代表性。实际工作中,公众参与调查的范围应不小于环境影响评价范围,应包括该范围内所有的环境敏感目标。公众参与调查表发放过程中,对发放的对象应进行一定的审核,考虑其学历、对项目的了解程度、与项目建设的利益相关度等,尽可能覆盖区域内所有职业人群。另外还应关注专业人员或环保组织的意见,以了解各类人群对项目的环保意见,以得出客观、全面的调查结果。
(4)公众调查中重视环保专家的意见收集。实际工作中,公众参与调查基本不会主动征询权威专家的意见,一般均为出现公众质疑后,政府再出面解释,并找相关专家来进行分析评估,但此时公众普遍难以接受专家意见,反而可能激起对抗情绪,导致公众对政府的信任度下降。为避免此类情况,对于一些环境敏感项目,建设单位或政府部门应主动联系相关权威专家,以开会研讨或函件交流的方式,对项目建设的可行性以及应采取的环保措施进行研究并提出要求,讨论结果和执行情况可公布于政府网站,或存档,以备公众随时调阅,避免在公众质疑时疲于应付,也可提高公众参与的权威性。
(5)加快公众参与导则的出台。国家环保部应尽快制定和发布《环境影响评价技术导则——公众参与》,使得公众参与工作有具体规范参照。导则中应明确公众参与的过程和对象,对三次公示的格式、内容涵盖和公布深度作出明确要求,对公众调查表的内容和格式提出规范性要求,提高信息公开透明度。另外,对公众调查的结果处置应提出明确的、可操作的规定,对于反对率超过一定程度的项目不得审批和建设。
(6)完善公众参与的法制建设。国家应完善公众参与的法制建设,确立公众参与的地位和效果,规定公众享有环境健康权、知情权、检举权、参与权等,对任何参与公众调查的公众提供法律保护,对于拒不履行公众参与的单位或个人应有强制纠正措施,并规定相应的处罚。
5结论
公众参与是环境影响评价的一个重要的、不可缺少的组成部分,是促进项目科学审批和建设的有效手段。我国的公众参与制度尚处于起步阶段,相关法律、法规的建设尚不完善,公众参与的工作深入程度、调查结果的效力不强,导致公众参与在实际运行中出现了一些问题。随着国家法制建设的不断完善,专业技术导则的出台,以及公众环保意识的提高,公众参与必将不断发展,发挥社会监督的重要作用,为建设项目的审批、建设以及政府的科学决策提供良好的辅助,减少环境信访,促进社会和谐发展。

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