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一、公共决策中的公众参与及其挑战
1公共决策中公众参与的制度基础
万里同志针对建国以来我国屡屡遭受重大决策失误之重创的深刻经验教训，首次提出要“实行决策的民主化和科学化”，并将之作为“政治体制改革的一个极为重要的方面”。[1]随着改革开放的进程，我国也在不断改革和完善决策机制，给决策民主化和科学化注入新的内涵。《十六大报告》要求“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”《十七大报告》也明确提出，“推进决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”根据这些精神，我国在一些法律如《立法法》和重要决策领域明确确立了公众参与重大决策的程序要求，一些立法和公共政策领域已经形成了广泛的公众参与热情和实践。就公共决策领域而言，公众的参与成为民主化的一个重要标志，并且随着公众权利意识的增强、民主政治建设的推进和新的信息技术扩大了参与的途径，公众参与不断被激发出来，公共决策者越来越频繁地面对日益增加的公众参与运动，如何在公众参与的情景中有效制定公共决策成为公共管理者决策能力的重要考验。
2公众参与带来的挑战
然而，长期以来，公共决策者习惯于在封闭的政府运作程序中完成决策任务，虽然他们认同公众参与是民主政治进步的具体体现，从价值观层面上认为在决策中积极回应公众参与是其当然的职责，但是在具体的决策事件中，对公众参与的抱怨不断，对公众参与决策提出了各种各样的疑问。
第一，公众参与并不具有代表性，通过参与进行利益表达的公众往往是一小部分，表达的是特殊利益甚至是极端的个人私利而非普遍利益，存在“少数人绑架多数人”、“会哭的孩子有奶吃”甚至“刁民”的现象，阻碍决策进程；第二，公众参与降低政府工作绩效，公众参与决策将耗费时日才能满足公众不同需要，同时公众参与将拖延决策实施的时间，而且公众过度参与导致的对公共管理者的问责压力也会挫伤管理者的工作积极性，降低工作投入；第三，更严厉的指责认为公众参与阻碍决策的出台，扭曲决策质量，降低决策的科学性，甚至公众参与对特殊利益的追逐损害了公共利益的达成。
3现实案例的困境
公共决策中频繁的公众参与实际上已成为决策者在推行决策科学化民主化时不得不面临的困境，一方面公众参与决策过程有着民主政治价值观的支撑和政策法规的规定，另一方面决策者也对越来越频繁的公众参与产生深深的担忧和抱怨。一些决策者试图在决策过程中屏蔽或操纵公众参与，但结果往往导致随后针对公共决策的抵制性公众参与，最终迫使决策无疾而终。近几年出现的“厦门PX化工项目决策”流产、“绿坝——花季护航过滤软件”暂缓执行、“番禺区生活垃圾焚烧发电厂”搁浅，只是其中影响较大的个案。这些决策个案体现了管理者面临的两难，即如何在满足决策民主化要求和广泛的公众参与情景下，有效制定出高质量的公共决策。要解决面临的困境，需要从理论上探讨和认识公共决策蕴含的特性，进而追寻解决之道。
二、公共决策中的公众参与困境：案例分析
1番禺区生活垃圾焚烧发电厂决策案例
番禺区250万人口日产近2200吨垃圾如果按照现有填埋和简单焚烧的方法将无法处理巨量的生活垃圾，即将面临垃圾围城!的巨大危机（决策问题）。引进国际上先进、绿色和环保的垃圾处理技术——垃圾焚烧发电成为解决垃圾围城!危机的有效措施（解决手段）。经过政府部门多年的选址规划和论证、项目招投标工作，2008年决定引用国际先进垃圾焚烧发电技术和参照相关安全间距参数等技术标准的项目方案正式出台并于次年2月启动项目建设（方案评估和抉择）。项目建设引起周边居民的热切关注，公众采取各种参与方式表达自己的意见（公众参与）。从媒体的报道来看，公众参与在3月至9月间多采用常规方式进行，表达对项目外在影响的关注。由于担心焚烧排放气体含有的二恶英对身体健康造成的严重危害，9月以后，公众参与从关注演变为质疑和反对，周围居民小区的业主开始通过集体倡议、组织结社、联名抗议等方式反对和抵制项目建设。在公众参与压力下，番禺区市政园林局表示环评将证明项目的无危害性，并表示环评过程欢迎公众参与。由于担心项目环评存在“被通过”的可能性，公众抵制和反对声音依然不断。11月22日，广州市政府就轰动全国的“广州市番禺区生活垃圾焚烧发电厂”项目召开新闻通报会，表示将采取包括调查问卷、座谈会、听证会等方式开展项目环评的公众参与工作。由于新闻发布会上个别政府官员的回应暗示项目将照常进行，公众采取集体上访的方式对项目进行抵制。在强烈的抵制性公众参与下，政府决定项目建设搁浅，并发动群众推荐可供选择方案，必要时将利用公众投票方式来决定项目的选址和兴建。
2案例分析
案例中政府决策的结局折射出当前我国政府及其部门在进行决策时面临的共同困境：如何将积极广泛的公众参与和有效的高质量决策结合起来。单纯的拒斥公众参与不符合时代的价值和潮流，然而，完全随波逐流听任公众意见决定行动方向，也是危险的。从案例来看，政府部门在决策出台后因遭遇公众参与的激烈抵制而使决策最终流产，折射出我们在理论认知和实践操作上的诸多缺陷。
第一，决策者倾向于将垃圾焚烧发电厂的建设看作是一项技术性、科学性的事务，发电厂的选址、焚烧炉及焚烧技术的选用、二恶英气体的控制、发电厂与周边环境的安全间距等等，在决策者看来是一个纯技术性问题，它们都是一种通过专业技术分析手段可以得到解析的对象。因此，在决策者视野中，关于焚烧发电厂的决策完全类似于在数学意义上追求问题的真解，没有意识到垃圾焚烧发电厂的选址等等方面关系到公众的切身利益，因而也就忽略了决策事项中与决策具有损益关系的各类公众的反应，自然而然在前期决策过程中屏蔽了公众的声音和参与。
第二，从决策过程来看，决策权力基本掌握在政府及其部门手中，决策场所局限在行政层级系统中，决策是在一个封闭的行政程序中自主运行。在发电厂的选址、焚烧炉及焚烧技术的选用、二恶英气体的控制、发电厂与周边环境的安全间距等等问题的抉择上，更多地强调部门专家的意见，依赖专业技术人员的分析，决策中的问题分析、方案评价和选择几乎完全借助各类专业技术人员的分析结果和行政首长的决定，在这些问题上未能开放给公众进行参与，没有与公众及其代表进行协商取得共识，或者政府部门严密安排了公众的代表发出声音来证明决策方案的可行性（如2008年部分区人大代表提出议案要求加快推进科学高效环保的垃圾焚烧发电厂项目建设）。因此，在决策过程中，相关公众的利益和声音是被忽略的。
第三，由于决策事项毕竟不是单纯的技术性科学性事务，而是关乎不同类型公众切身利益的公共事务，公众迟早都要参与进来。由于决策过程中公众利益要求未能得到充分表达，公众前期向政府决策部门表达的利益关切也未能有效激起政府部门的恰当反应。随着信息的进一步公开，被隔绝在决策过程之外的公众认知到决策方案对其利益的损害，后知后觉!的、带着激怒情绪的公众转而以参与方式抵制政府的决策。
第四，决策部门对待公众参与严重缺乏策略。从番禺区垃圾焚烧发电厂事件的进程来看，初始阶段政府部门完全独占决策权力，决策在封闭的行政程序中运行；公众参与的压力迫使政府部门有限度地回应公众参与，在环评环节引入公众参与；然而，在公众参与持续施压的情况下，政府部门则采取更大程度与公众分享决策权力的策略，允诺“大多数市民反对，项目也不会动工”，直至最终让公众掌握决策权力，采取公众投票方式决定项目选址。从决策的初始阶段完全屏蔽公众参与，到最后完全将决策责任和权力交由公众来执行，从一个极端跳跃到另一个极端，突出暴露了政府及其部门在决策认知上的幼稚和管理公众参与上的技能缺失。
3案例反映出的决策理论缺陷
案例中的决策者单纯地从纯技术角度来分析、认知决策事项并寻求解决方案，主观上没有认识到决策事项的公共性一面。从理论上分析，公共决策存在两种基本取向，一种是决策的理性取向，另一种是决策的政治取向[2]。理性的决策方法认为决策是通过详细地界定目标和价值、评估备选方案、以效用最大化为标准加以抉择以确定完成目标的最佳手段的一个过程。决策的理性取向非常强调专业技术分析能力在决策中的作用，它倾向于将决策的问题和事项看作是技术性的或工程性的事务，如大型化工项目、电厂建设、桥梁建筑等重大基础设施决策事项，这些都是可以通过理性分析和科学的专业技术加以解析的对象，决策活动类似于追求数学意义上的真解。决策的理性取向实质就是要求公共管理者和决策者以科学、技术、理性的方式做出决策，依赖专家和专业技术人才的作用，来提高决策的理性程度。
政治取向不是单纯地将化工项目、电厂、建筑等看作是技术工程意义上的基础设施，而更倾向于将其看作是“公共性事务”、“公共服务”。作为一项针对“公共性事务”的决策往往涉及到各类组织、团体和人员的利害关系，自然会受到各种社会力量的影响。
由于决策关乎多元化的利益分配，决策也必须接受甚至要回应这些多元化的影响，反映不同社会利益要求，实际上决策正是通过这些利益主体“彼此行使权力或影响力的复杂的过程被制定出来的”[3]。因此决策应该在各方利益群体参与的前提下，通过形成共识、联合或妥协，通过民主参与亦即政治的方法而不是技术性和机械理性的方法做出。理性取向的决策方法强调运用人们的理性、技术分析能力来决策，而政治取向的决策方法则通过利益表达、妥协、联盟、参与等形式来决定，在政治方法中，建立联合、共识以及要求妥协取代了理性方法中专业技术分析!作用。案例中的决策者仅仅看到的是决策事项的技术性层面而遮蔽了其公共事务性，以理性取向来指导决策，不可避免地将决策过程封闭在行政系统内部，屏蔽了与决策事项有密切利益关联的公众的利益表达。然而，决策事项的公共事务性是客观存在的，它并不随决策者的主观忽略而消失，它必然会推动公众参与的产生。而在公众参与产生并不断扩大之际，决策部门缺乏管理公众参与的基本技能，被迫向公众开放，直至最终完全向公众要求妥协，导致决策“失效”。
三、公众参与的管理策略
由于公众权利意识的觉醒和公众参与渠道的不断发展，公共管理中的决策和执行活动等越来越频繁地遭遇到公众参与行为，如何在公共参与的环境中有效地作出决策，是公共管理者必须面对的现实。然而，最近几年，公共决策在公众参与的抵制下被迫取消的案例屡有发生，其他管理活动也经常因为公众参与而难以推进。决策者向公众参与让步和妥协，一方面表明公共管理者对公众利益的尊重和民主价值的实现，另一方面也表明政府缺乏在公共参与环境下有效进行管理的习惯和技能，在某些场合，向公众参与的妥协和让步并不必然表现为对公共利益的尊重。为了在民主参与的环境下有效做出决策，政府及其部门需要发展出一个管理公众参与的策略，提高决策者在推行决策科学化和民主化方面的操作技能。该管理策略和操作技能包含着对如下问题的深思熟虑：
1清晰认知决策问题的特性，即决策事项是更偏向于技术性特征还是偏向于公共事务特征。决策事项的技术性特征对决策质量或者决策的科学化程度要求高，相应地对公众参与的要求则低，如关于航空安全管制标准的制定、污染控制标准的制定等等带有很强的技术性特征，无需也无必要引入公众的参与和讨论。而决策事项的公共事务性特征表明决策直接会对公众产生的利益影响，决策的制定需要得到公众的一致认同和接受，因此，决策过程要求更多的民主参与、谈判和协商以达成共识。
2偏重于技术性特征的决策可以适用于决策的理性方法，遵循科学准则，由政府及其部门更多地掌控决策日程和决策权力，决策在封闭性的环境下做出，决策的科学程度依赖于专家的水平和专业分析的准确性。而公共事务性的决策则应更多地使用决策的政治方法，引进公众参与，与公众协商谋求共识，共同寻找能得到公众的认同和接受的解决方案。与理性方法强调专家和专业分析能力不同，决策的政治方法更注重民主协商、讨价还价的谈判能力和在各种冲突意见中发现共识的综合能力来完成决策方案的抉择。
3根据决策问题的特性决定决策在科学化和民主化之间的平衡，也就是要综合考虑决策质量要求和决策的公众可接受性要求之间的相互制约关系[4]。技术性特征的决策对决策质量要求高，对民主参与要求程度较低，公众一般也没有意愿和动力参与进来。公共事务性特征的决策事项，因为关乎众多公众的切身利益，决策的出台和执行要求公众的认同和接受，因此对民主参与要求高。现实中大量的决策既具有技术性特征又具有很强的公共事务性特征，在决策中既要考虑到决策的科学化要求和质量要求，又要考虑到公众对决策的认同度和可接受度，那么决策者就需要在两者之间寻找一个平衡点。这个平衡点可以通过对公众参与的有效的管理来获得。
4在有效的公众参与管理策略中，首要的任务是要合理地识别公众的类型，决定公众参与的广度和范围。
第一，要合理区别出公众在决策事项上的损益差异，决定哪部分公众参与决策，要恰当地识别出公众利益损益差异与其参与程度和参与激励的关联，对不同类型公众采用不同的接触方式。一般而言，利益明显受到损害的公众有着极大的参与激励，会发出较大的反对声音和采取直接的抵制性行动，而受益的公众往往是间接的或潜在的（但经常是广泛的），相对而言较难发出支持的声音和采取支持性的参与行动，需要决策者积极动员这部分公众的参与行为，以形成不同类型公众参与行动之间的均势和平衡。
第二，界定公众参与的范围，公众范围的界定可以由公众自主选择，如公众自发参加，也可以通过政府及其部门加以选择。决策者遴选参与者必须要考虑到公众的代表性，切忌通过管理者的选择来操纵公众利益表达过程。操纵虽然能暂时获得效果，一旦真相被揭露，将会激发剧烈的公众反弹。
第三，在界定公众范围中值得注意的是，要善于发现潜在的公众群体。由于公共决策带来的影响具有不确定性和滞后性，决策过程中尚未参与进来的公众会被决策后果激发参与欲望，提出利益要求，进而在其他公众群体中产生连锁反应，使决策及其执行陷入困境。
第四，分析相关公众的特征，即参与进来的公众是有组织的团体、多个有组织的团体还是无组织的分散型的个体公众，还是前三者的杂乱混合。了解这一点对公众参与过程的设计至关重要。一方面，有组织团体一般具有定期集会，能够有效形成集体行动，快速地对政府决策形成直接压力。另一方面，政府也能通过其组织性特征快速有效地获知公众意见，同时组织化团体的定期集会也是政府可资利用的高效沟通平台，可以便利地将其作为公众参与的场所。无组织化的公众虽然难以形成集体行动，但政府也难以建立起有效的能触及每个成员的沟通交流渠道，需要政府动用行政资源重新搭建参与渠道和平台。
