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一、问题的提出
2009年2月4日，广州市政府发布《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》，明确番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目是广州市重点建设项目，计划于2010年建成并投入运营。地址落户番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处。消息一传出，立刻引来了公众强烈的讨论，特别是住在选址附近的居民，强烈反对这个项目的上马。居民之所以反对建垃圾焚烧发电厂，除担心臭味、灰尘等外，最主要的是担心焚烧垃圾时产生的二恶英，对身体健康造成影响。在民众和媒体的质疑下，随着事态的发展，此事现已经成为了一个全国瞩目的公共决策事件，甚至被看成是政府决策与民意之间的一场博弈。那么，广州番禺的垃圾焚烧发电厂到底该不该建？在哪里建？政府决策该如何面对民众们的质疑？这些问题的本质就是公众参与。所以对于行政决策和公众参与的关系，我们认为有以下几个问题：行政决策何以需要公众参与？行政决策如何运用公众参与？如何改善与加强行政决策的公众参与？只有解决好以下问题，行政决策才能够得到人们的认可。
二、行政决策何以需要公众参与
在行政法学视野下，行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。具体来说，行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所作出的具有重要意义的决定。行政决策作为政府实现其职能的新的行政方式的代表，理应受到更多的关注。行政决策需要公众参与，主要有以下方面原因：
（一）理论原因
自然法学派认为，政府的权力来自于人民的授予。所以，行政决策作为政府所行使的权力的一种，必然也来自于人民的授权。既然权力来自于人民，就必须受到人民的监督，公众参与就是一种最好的监督方式。麦迪逊在《联邦党人文集》一书中写道：“如果人都是天使，就不须要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”政府不是天使，按照公共选择理论，政府是一个理性的经济人。凡经济人都有自私自利的特点，该特点决定了政府不一定能做到利益中立，可能会为了过度地追求自我利益而牺牲弱小者的利益，甚至是公众的利益。因此，必须要有公众的参与。
（二）现实原因
20世纪以来，行政国家的出现，行政权得到相当大的膨胀；为了回应社会的需要，行政机关进行的积极行政，事实上将行政活动推到了所有社会问题的最前面。行政不再是简单地执行法律，而是要面对各种竞争性的价值和利益所作出选择而展开的管理。种种这些，已经不再是斯图尔特教授所称的“传送带”模式能够解释的，于是理论界提出了公众参与模式，希望能够帮助行政法治走出所谓的“合法性困境”。
（三）本质原因
现代政府行政决策在本质上是政府代表社会公众意思对社会发展做出的分析和抉择。根据美国学者查尔斯•林德布罗姆的观点：“以抉择的逻辑为核心的政策制定过程可以看成是各种政治力量展开权力斗争的过程，亦即一个政治过程而非单纯的技术过程。”也就是说，行政决策的过程是一个利益抉择的过程。中国30年来的改革开放，促成了社会利益的日益分化，受利益驱动，不同的利益主体为了追求有利于自己利益的结果而展开激励的竞争和博弈。要完全顾及到所有人的利益是不可能做到的，我们所要做的只能是照顾到绝大多数人的利益，即以绝大多数人的利益为决策制定的出发点。
三、行政决策如何运用公众参与
本文所讲的公众参与，是指在行政决策中，政府相关主体通过允许、鼓励厉害相关人和一般社会公众，就决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与决策过程，并进而提升行政决策的公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。我们可以将“公众参与”分解为“公众”与“参与”两部分。首先，谁可以称之为“公众”。
笔者认为，“公众”的含义应该是广泛而不确定的，可指除了行政机关之外的一切社会主体，既包含和决策有利害关系的主体，又包含与决策没有利害关系的主体；即可以包含个人，又包含社会利益团体；即包含具有专业知识的专家，又包含一般的大众。而“参与”指的是直接参与和间接参与，事前参与和事中参与。行政决策是一个由复杂的部分组成的系统，其中，最重要的是行政决策过程。行政决策过程包括了确定目标、拟定方案、确定方案和实施方案四个步骤。简单地说，确定目标要做到目标信息的充分收集，方案的拟定要经过听证程序，方案的确定要有充分的论证，方案的实施要做到正确的评估。从整体上看，行政决策的制定是公众参与的结果；但从部分来看，不管是哪一个阶段，也都离不开公众的参与。
第一，确定目标阶段的公众参与。这个阶段的公众参与属于直接的、事前的参与。行政机关在确定目标时，必须要做到目标信息的充分收集。其中，民意的调查是其中最重要的一环。一个真实的民意调查可以反映公众的基本意见，从而为行政决策的其他步骤奠定民意的基础。如果调查显示公民对该决策持否定的意见较多时，行政机关就要思考是否需要调整目标，以迎合公众的需求。在番禺垃圾焚烧发电厂事件中，根据广东省省情调查研究中心民意调查的显示，在对1550例垃圾焚烧发电厂选址地周边民众的抽样中，知道该项目的达到100%，表示反对的高达97.1%。说明这个项目是不受公众欢迎的。
第二，拟定方案阶段中的公众参与。拟定方案就是要在一系列的备选方案中，选出一个最终的方案。方案的选择涉及到两大方面的问题，一是技术的问题，该问题有专家负责论证；另一个就是价值的问题，这就要经过公众的认可，听证会就是这样的一个最适合、最常用的认可方式。由于行政决策一般都会涉及到公众整体性利益或部分公民的群体利益，在方案的选择上，必须要考虑到各个方面的利益，那么就需要有一个供各个利益团体相互交流和对话的平台。这个平台就是听证会。在听证会上，参与者将自身对行政决策方案的意见表达出来，期望能够通过听证会寻求自身利益被行政决策所吸收，即都是从自身角度出发来对行政决策做出评论。在番禺垃圾焚烧发电站事件中，据报道，这一对周边环境及民众生活可能产生重大影响的项目，从2004年确定地址、2006年通过审批、2009年开始征地，5年中没有情况通报，没有经过一次听证，这种将公众蒙在鼓里的做法，事实上就是漠视公众对于利益的抉择。
第三，确定方案阶段中的公众参与。方案的确定要经过充分的论证，政府并不是万能的，同样存在不可克服的缺陷，一旦决策涉及到一些专业知识时，必须要有相应专家的参与。一方面，从上文的分析可以得知，专家也是属于广义的“公众”的内涵，也可以说是公众参与的一部分。另一方面，在我国，专家是由行政机关指定的，专家论证最主要的就是涉及决策的事实问题，专家所做的就是以自己的专业知识对行政决策的技术性和科学性做出论证。所以，公众可以通过质疑等必要的方式来实践公众的参与，即监督这些专家是否保持必要的中立地位，这种监督从专家的产生一直到专家论证的结束。在番禺垃圾焚烧发电厂事件中，就体现了公众监督的力量。政府请来的几位专家，都被网民“人肉搜索”出还身兼“商家”的身份。与这个项目有利益关联的嫌疑的专家，其作出的论证到底有多大的说服力？他们能够保证其立场的中立吗？种种问题导致公众对该决策的科学性产生了质疑。
第四，实施阶段中的公众参与。行政决策进入实施阶段，大规模的、直接的公众参与就基本退出舞台，但公众仍然需要其他的方式来监督行政决策的执行情况，人民代表大会制度就是这样的一种方式。人民代表制度是一种代议制民主，是一种间接的民主。在这个阶段中，主要是通过人大代表与政府进行有效的沟通与协商，来达到对行政决策的有效监督。但这些都是表面的情况，问题的实质仍然需要公众的有效参与。须知人大代表是由广大的选民投票产生的，其代表的利益就是广大选民的利益。人大代表是否充分地代表、反映和维护选民的利益？都需要经过选民的长期监督。从这个意义上讲，实施阶段仍然需要公众的参与，即通过“选民——人大代表——政府”的监督传导方式来完成。
但是，我们发现，人大代表在整个事件中并没有发挥应有的作用，公众也没有积极履行对人大代表的监督。
四、如何改善与加强行政决策的公众参与
研究公众参与问题专家约翰•托马斯讲过：“成功的行政决策都必须以公民对政策的接受为基础，没有公民参与，让公民接受决策几乎是不可想象的。”但传统理论上的公众参与是一个单向度的、自下而上的公众参与，这种认识是有其局限性的。真正意义上的公众参与，是由自上而下与自下而上的两个相互互动的向度组成的，自上而下的向度是从行政机关的角度考量的，而自下而上的向度则是从公民的视角观察的。也就是说，改善与加强行政决策的公众参与，必须从这两方面着手：
第一，从政府角度上看。政府要做到自上而下的改革。一方面，行政决策者一定要打破“为民决策”或“为民做主”的传统观念，树立起“与民决策”和“让民决策”的新观念，并通过这些新观念来指导行政机关决策的制定。同时，行政决策必须以反映和实现人民群众的利益作为根本宗旨。另一方面次，要促进公众参与行政决策方式的有效性与多样性。政府要确保公众能充分运用各种手段来参与到行政决策的制定中，为公众参与行政决策提供了一个确实有效地、多样化的交流平台。
