浏览次
番禺垃圾焚烧发电厂建设项目引发的争论凸显出公民对政府决策参与的缺失。公共选择理论从“经济人”的逻辑起点出发，为公民参与政府决策提供了理论基础；现代决策环境的变化使公民参与决策变得非常必要；公民参与意识的兴起对政府决策提出了新要求。即公民参与到政府决策的全过程和每一个环节并有相应的制度保障，是实现政府决策与民意有效对接的重要途径。
2009年9月，媒体披露番禺即将要建大型垃圾焚烧发电厂，一石激起千层浪，该项目选址周边地区众多居民通过各种途径表达意见，反对该项目建在家门口。在厦门PX事件的前车之鉴和海南化工工程“成功”下马的启示下，番禺的市民们在捍卫自己权益时越发坚决。
问题在于，对于一个拆迁还没有完成、环评还没有通过、民意反对如此激烈的公共项目，番禺区政府则以明确而强硬的语态来表示对这个项目的肯定。随着广州媒体的连续报道甚至中央媒体的介入，围绕垃圾焚烧发电厂的争论逐渐演变成为全国轰动的“大事件”。
这场市民与政府的较量是近年来我国政府决策与民意博弈的缩影，所折射出的正是公众对政府决策参与缺失的焦虑和抗议。公民参与是现代民主政治的应有之义，也是政府决策科学化、民主化的必然要求，因为“民主过程的本质就是参与决策”。［1］（p104）
本文以番禺垃圾焚烧发电厂建设项目事件（以下简称番禺垃圾焚烧事件）为视角，尝试对公民参与政府决策的理论依据、现实需求以及如何实现公民参与和政府决策的有效对接进行探讨。
一、公共选择理论——公民参与政府决策的理论前提
依据传统观点，政府是国家权力机关的执行机关，代表区域内全体社会成员履行行政管理职责。政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业，实现公共利益的最大化。因此，各级政府及其公务人员没有独立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心为公、专门利人的“公共人”。上级政府和下级政府之间、同级政府之间、政府内部公务人员之间，基于共同的价值追求——维护和发展公共利益，即便是决策失误，也主要是对实际问题的认识或极个别政府官员的利益观、政绩观出现偏差所致。
但是，以番禺垃圾焚烧发电厂建设项目为代表的一系列决策实践却表明，作为一种社会组织，政府所代表的公共利益并不是“铁板一块”，政府同样承载着一定的组织利益和组织成员的个人利益。对于公共决策的供给者政府及其官员来说，其动机并不是完全高尚无私的，也会有其自身的利益需求，部门的利益及官员个人的利益都会在公共决策中有所体现。
20世纪中后期，以詹姆斯•M•布坎南为代表的经济学家以“经济人”假设为逻辑前提，分析公共领域各类主体的行为动机及其特征，创立了公共选择理论。该理论认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本——收益”的原则追求效用或利益的最大化。
