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2005年1月13日，上海市人民政府令第45号发布了《上海市餐厨垃圾处理管理办法》(以下简称《办法》)，并从2005年4月1日起实施。《办法》所称餐厨垃圾，指除居民日常生活以外的食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂，俗称“泔脚”和“地沟油”。厨余垃圾是指食物残余和食品加工废料；弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物。
对餐厨垃圾实施管理，是经济和社会发展的必然要求。由于废弃食用油脂收集、运输和加工处置的不规范，不能排除回流到餐桌的可能，因此上海在1999年12月29日就以上海市人民政府令第80号发布了《上海市废弃食用油脂污染防治管理办法》，从环境污染防治的角度对废弃食用油脂进行管理。而由于城乡结合部地区一些牲畜饲养场点的环境卫生问题和潜在的卫生防疫问题引起人们的关注，上海市农委等部门联合发文禁止饲喂垃圾泔脚，从而使泔脚垃圾作为牲畜饲料的社会自然平衡状态被打破，2001年8月上海市政府办公厅转发了市建委、市环保局、市市容环卫局等三部门关于加强本市餐厨垃圾处置和管理工作的实施意见，开始加强了厨余垃圾的处置管理。
几年来，上海在废弃食用油脂和厨余垃圾管理上取得了比较明显的成效，大部分废弃食用油脂得到了有效的收集和加工处置，排入下水道可能造成的污染得到了有效控制；厨余垃圾处置能力达到700t/d，基本可满足上海厨余垃圾处置的需要，虽然实际的收运量在2004年底只有260t/d左右。
经过初步加工的油脂回流餐桌的可能性并没有根本杜绝，直接利用泔脚饲喂生猪的现象也没有根本杜绝，政府采取强力措施，对可能存在公共安全的餐厨垃圾进行管制，确实是非常必要的。
本文对《办法》所体现的对餐厨垃圾实施管制的思路进行剖析。
1餐厨垃圾处理管理思路
为了保障市民身体健康，餐厨垃圾处理管理不仅需要从污染防治的角度，更要从维护公共安全的角度考虑，所以在收集、运输、处置或资源利用的全过程中，虽然应当按照市场经济的原则运用市场机制来运作，但这应当是在政府干预或管控下的非自由市场运作。反过来说，如果餐厨垃圾的收运处置可以通过纯粹的市场运作机制来解决，或者说它完全可以通过市场的竞争行为来实现有效有序的平衡的话，也确实不需要专门的法规来进行管制。具体来讲，上海对餐厨垃圾处理市场的管理、干预或控制主要体现在以下几方面。
1.1物流管理
对餐厨垃圾物流的控制从产生单位的申报开始。《办法》规定，餐厨垃圾产生单位应当每年向所在地区、县市容环卫部门申报本单位餐厨垃圾的种类和产生量。设置申报制度的本意就在于管理部门掌握餐厨垃圾的产生量及流向，以便于安排餐厨垃圾的处理计划、确定设施的规模等。同时，申报还有利于收费制度的实施，通过对产生单位申报情况的核实，可以核定产生量基数，按标准征收餐厨垃圾收运处置费。基数以外加倍征收的收费制度安排，使产生单位少报产生量只能导致多付费，而多报可能导致预付费增加，因此在理论上具有如实申报的动力。
在餐厨垃圾收运和处置的过程中，通过联单制度和台帐制度来跟踪餐厨垃圾的物流。台帐是对收运量、处置量的实际发生情况的记录，而联单则实现了不同环节之间的信息传递，上游和下游的数据吻合，对不同环节的经费结算发生着重要的作用。
虽然有这样的制度安排，但实际上，物流控制的关键不在于这些制度的本身，而在于如何通过不同环节的责任落实，从而使这些制度得到切实的贯彻。也就是说，要保证产生单位如实地将所有的餐厨垃圾按规定分类投放、分类贮存并能交到特定的收运单位，而收运单位将从不同产生单位收运的餐厨垃圾运送到特定的处置单位，处置单位也完全按照既定的技术路线进行处置。由于餐厨垃圾，特别是废弃食用油脂存在非法获利的空间，在任何一个环节流失的可能性均是存在的。
《办法》将餐厨垃圾收运与生活垃圾收运“捆绑”，即除产生单位自行收运餐除垃圾以外，“经市市容环卫局或者区、县市容环卫部门招标确定的生活垃圾收运单位为同一区域餐厨垃圾的收运单位，负责区域内餐厨垃圾的收运”。也就是说，在同一区域，生活垃圾和餐厨垃圾将被纳入同一个标的，选择适宜的作业队伍，在餐厨垃圾收运过程的违规记录，最终可能影响到生活垃圾收运作业的资格，对一个走向市场的作业队伍来说，这是得不偿失的。应该说，这样的制度对收运过程的物流控制是有效的。
对处置过程的物流控制，主要通过工艺的限制和严格的监管来实现。如果在废弃食用油脂加工处置的过程中允许有中间体的油品，对杜绝这些油品回流餐桌的控制就变得非常难。所以《办法》要求“废弃食用油脂处置单位应当在加工工艺上具备全过程封闭化处置的条件”，并且最好具备从原料到工业产品的全过程处置技术，生产的产品是不可能掺入食用油的工业用油品，如生物柴油、润滑油等。同时，管理部门应对处置过程实施严格的监管，保证处置按投标时的承诺和合同的约定进行。
1.2资金流管理
在发展社会主义市场经济的背景下，餐厨垃圾的收运处置应当按照市场机制来运作。《办法》规定食品加工单位、饮食经营单位、单位食堂等餐厨垃圾产生单位(含个体工商户)应当承担餐厨垃圾收集、运输和处置的义务，这种义务在绝大多数情况下就表现为缴纳收运处置费(除非自己具备收集、运输和处置的能力)。在收运阶段，收费和作业分离，收费由各区市容环卫部门的生活垃圾收费中心实施，按照生活垃圾的收费途径进行管理，对收运服务纳入政府采购范围，从而实现有效的管理。
餐厨垃圾收运处置费的标准，乃至是否真的会发生，与餐厨垃圾处置所产生的附加值有关。在一般情况下，餐厨垃圾作为需要处置的废弃物，收运和处置单位提供餐厨垃圾收运和处置服务，有权从管理部门获得服务报偿，资金流如图1所示。
图1资金流示意图
但是，餐厨垃圾对处置单位而言，究竟是原料还是废弃物，这不是一个不变的问题。在高处置成本、负收益的情况下，餐厨垃圾只能作为垃圾处置；在高处置成本、高附加值、正收益的情况下，餐厨垃圾可能转变为处置单位生产某种特定工业油品的原料，此时，处置单位可能需要为其处置的餐厨垃圾支付相应的收购费用，资金流会发生某种程度的倒传递(见图2)。
图2资金流发生某种程度的倒传递示意图
在当前，废弃食用油脂的资源化利用附加值比较高，存在上述资金流向的可能，餐厨垃圾收费的最高限价在一定的范围内具有下调的空间，这有利于收运的有效组织。当然，如果这种情况确实发生，产生单位在承担餐厨垃圾收集、运输和处置义务的时候，应当免除或暂时停止履行处置的义务，缴纳与其承担的义务相当的费用。
倘若餐厨垃圾处置所产生的附加值足以支撑整个收运和处置系统，实际上餐厨垃圾已经不再是垃圾，而是具有良好附加值的生产原料，产生单位实际上是出售而不是要求处置，则管理部门应当从资金流的管理中退出，只通过规范的合同管理、信用制度等实施对收运处置市场的有效监管，维护市场秩序，保障市场的公平竞争环境(见图3)。
图3管理部门从资金流中退出示意图
以上3种资金流向均是可能的，对厨余垃圾和废弃食用油脂，由于处置的工艺和技术路线的差异及最终产品的差异，还需要在实际的管理工作中不同对待。
1.3信息管理
信息管理实质是信息化技术的应用和信息的应用。信息化技术的应用主要在于信息的采集、分析和处理，而信息的应用主要在于管理决策，适时调整管理的策略和具体的管理措施。
(1)申报信息汇总。《办法》规定，区、县市容环卫部门应当及时将有关单位申报的餐厨垃圾产生、收运、处置等情况汇总后，报送市市容环卫局。
(2)台帐制度。《办法》规定，从事餐厨垃圾收运的单位应当建立收运记录台帐，每季度向区、县市容环卫部门申报上季度收运的餐厨垃圾来源、种类、数量和处置单位等情况；从事餐厨垃圾处置的单位应当建立处置记录台帐，每季度向区、县市容环卫部门申报上季度处置的餐厨垃圾来源、种类、数量等情况。
(3)监管档案和记分制度。各级市容环卫部门在对餐厨垃圾产生单位、收运单位和处置单位的监督检查中，应当建立相应的监管档案。《办法》同时规定，本市对违反餐厨垃圾收运、处置规定的行为，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度。累计记分制度在交通管理中已经得到广泛的应用，并体现出良好的效果。但在废弃物管理中，这还是首次以法规的形式明确其应用。
监管档案和记分制度，实际上是对产生单位、收运单位和处置单位的诚信管理安排。产生单位、收运单位和处置单位需要按照法规的规定，以及相关合同的约定，进行有序排放、规范收运、有效处置。收运和处置单位诚信守法是餐厨垃圾物流得到合理控制的重要条件，是实现废弃食用油脂在处置过程中与食品链断裂的重要保障。因此《，办法》规定了严厉的处罚条款“，对累计记分达到规定分值的餐厨垃圾收运、处置单位，市市容环卫局或区、县市容环卫部门可以解除与其签订的招标收运、处置协议；被解除协议的单位3年内不得参加本市垃圾收运、处置的招标”，这实际上将违规的企业逐出了餐厨垃圾收运处置市场。
2问题的探讨
2.1关于市场运作机制
餐厨垃圾的收运和处置应按照市场运作方式来组织。但是，餐厨垃圾收运处置的市场运作，不是完全的市场运作机制，而是在政府干预下的市场运作。从维护公共安全的角度，政府不能从这个市场中完全退出，而由市场调节去实现完全的平衡。对这种市场运作机制的准确认识，有助于餐厨垃圾收运和处置的有效组织。
2.2关于管理资源的整合
餐厨垃圾的处理管理是一个综合性的系统工程，虽然《办法》明确由市容环卫管理部门负责餐厨垃圾处理的管理，对厨余垃圾和废弃食用油脂纳入统一的管理渠道，有利于提高政府的行政管理效率，但同时也需要整合各种管理资源，在有关管理部门的职责范围内，协同做好餐厨垃圾处理管理。主要有：(1)环保部门，依据有关法规对从事饮食服务业的单位按规定设置隔油池等设施进行管理；对在餐厨垃圾处理过程中可能采用微生物菌剂的进行管理[1，2]；(2)农业部门，依据有关法规[3]对畜禽养殖场使用餐厨垃圾饲喂畜禽的进行处罚，从而使餐厨垃圾纳入有序的收运处置渠道；(3)其他如本市工商、公安、经济、食品卫生、质量技监等有关管理部门按照各自职责，协同做好餐厨垃圾处置管理工作，如对非法加工废弃食用油脂的单位或个人进行查处等。3结语
餐厨垃圾的处理管理并不是一项全新的工作，但通过产生环节、收集运输环节、处置环节的有效监管，实现物流、资金流和信息流的有效和有序流动，还需要在新的管理实践中不断探索。
源头采取控制措施、收运推行与生活垃圾“捆绑”、处置通过招投标选择并实施严格的监管，相信这样的管理思路会体现出实际的效果，切实维护公共卫生安全。
参考文献
1上海市饮食服务业环境污染防治管理办法.上海市人民政府令第10号，2004
2上海市微生物菌剂使用环境安全管理办法.上海市人民政府令第31号，2004
