论电子废弃物处置的费用负担

问题的提出
根据信息产业部的统计，2006年我国手机产量为4.8亿部；微型计算机为9336万部，其中笔记本电脑5912万部；彩色电视机8375万台，其中液晶电视产量为945万台；集成电路336~L块；而数码相机的产量则高达6695万台。随着电子产品社会保有量的急剧增长，以及电子产品的迅速更新换代，废旧电子产品全面进入淘汰报废的高峰期。事实上，这个态势早在四年前就出现了。2003年，我国电子产品报废量达2800万台，而目前每年至少报废500万台电视机、400万台冰箱、600万台洗衣机。这种状况在大中城市表现得更为明显。数据显示，北京市电子废弃物总量正以年平均5.2％的速度增长，2006年达gU358万台，其中废弃的手机为59.2万台，重达l2万吨。预计2010年北京市电子废弃物总量将超过800万台。
由于电子、电器产品制造材料成分复杂，电子废弃物中含有铅、铬、镉、汞等多种童金属和有毒有害物质，如果不经过科学的拆解和回收处理，不仅会污染土壤、地下水和大气环境，还会直接或间接地危害人体健康。面对电子废弃物污染日益加剧的严峻形势，如何对电子废弃物处置进行有效的法律规制并在实践中加以落实，已经成为我国社会亟需解决的一大问题，同时也是推行循环经济、构建和谐社会、适应可持续发展的时代要求。
2我国电子废弃物处置的现状
2.1电子废弃物处置的无序状态
目前，我国电子废弃物的回收体系并不完善，回收市场混乱，回收率较低。当下电子废弃物处置主要有四种渠道：(1)游动商贩主动上门收购，收购到的电子废弃物一般都卖到旧货市场或城乡结合部的废旧电子电器产品集散地。这是目前最为普遍的一种形式；(2)销售商直接进行收购或者以“以旧换新”的方式收购。在此种形式下，销售商往往与生产商有某种协定，或者销售商将电子废弃物自行处理；(3)各类社区回收站以及分布在各处的旧货市场进行直接或间接的收购，收购后一般集中到大型旧货市场或集散地；(4)消费者随意丢弃。前两种模式主要用于尚有一定经济价值的电子废弃物，而消费者随意丢弃的部分则是其认为毫无价值的废品。实践中，对于大型客户，生产企业或许会提供从出售到回收的一系列服务，但是对于一般消费者而言，这种“优惠”却是享受不到的。
电子废弃物处置无序化的直接后果是电子废弃物处理的资源化水平低，二次污染严重，大量未经严格检验的废旧家电流入社会继续使用，存在严重的安全隐患，不仅污染环境而且更直接威胁人身安全。
2.2规制的不足
目前，国内有关电子废弃物处置的规制尚在起步阶段，尚缺乏一部能够统领电子产品的清洁生产以及电子废弃物的综合利用、回收利用以及无害化处置等各个方面工作的综合性法规。
(1)废弃物管理从法律层面看，主要体现在2002年颁布的清洁生产促进法和2004修订的固体废物污染环境防治法中。清洁生产促进法对如何进行清洁生产，尽量减少源头废物的产生做了原则性规定，以保证对废弃物进行输入端的控制。固体废物污染环境防治法则侧重于对城市生活垃圾、工业固体废物、危险废物污染环境的防治等方面的原则规定，但对于电子废弃物的归类问题并不明确，未指明是应将其归入一般城市生活垃圾还是应将其作为危险废物进行专门规定。即便是按电子废弃物的属性将其归入危险废物，但因固体废物污染环境防治法对有关危险废物的规定只涉及单位，所以大量家庭或个人生活中产生的电子废弃物仍无法纳入管理范畴。因此，综合上述分析，在狭义的法律层面，我国并未有专门规定电子废弃物处置的相关法律。
(2)已分别于2007年3月1日正式施行的《电子信息产品污染控制管理办法》和2008年2月1日起施行的《电子废弃物污染环境防治管理办法》(简称办法)是目前针对电子废弃物管理领域具有法定效力的两部规章。
前者致力于“从源头加强电子信息产品污染防治管理，减少电子信息产品废弃后对环境造成的污染和其他公害，实现产品清洁生产和行业可持续发展，保障人类生命健康和财产安全，提高资源利用效率”，因而侧重于对电子信息产品生产者的规制以及各级信息产业主管部门职责的规定。生产者责任主要体现在第二章对电子信息产品污染防治的规定上，具体为第九条生产者的环境友好生产责任、第十四条生产者的信息责任和第十六条生产者的废弃物处置责任。
后者主要适用于“境内拆解、利用、处置电子废弃物污染环境的防治”，规范对象主要是电子废弃物的回收处置单位。办法》同时还配套了具体的名录管理制度，对于规范目前处于无序阶段的电子废弃物回收处置市场具有重大意义。办法》第十五条明确规定了生产者需要委托回收处置单位的具体情形；通过第十四条和第十六条对生产者信息责任的规定，配合了生产者对电子废弃物处置责任的落实。但该办法))的不足在于，对生产者的废弃物处置责任规定不够明确，在第十四条中将生产者、进口者和销售者均作为义务主体，容易造成实践操作中的义务主体不明及责任主体难以落实的问题。

总体而言，我国现行的环保立法虽然已有了相关电子废弃物处置的规定，但大多只是原则性规定，操作性不足，而且尚未明确生产者承担回收、利用和处置责任。无责任，就无法律。电子废弃物处置的规制过程的关键也就在于此，如果法规规章只是一些原则性以及指导性的规则，那么这些规制的可操作性就无从谈起。就具体的操作层面来讲，电子废弃物的处置首先要明确责任归属，其次是具体如何分摊费用，而后者则更具有实践性意义。
3国外电子废弃物处置费用负担的相应模式
3.1从污染者负担原则到生产者延伸责任
就废弃物处置的一般原理来说，污染者负担原则是环境法的重要贡献之一。污染者负担原则(Polluter Pays Principle)，是指开发利用环境和资源或者排放污染物，对环境造成不利影响和危害者，应当支付由其活动所形成的环境损害费用和治理其造成的环境污染和破坏。污染者负担原则强调了由污染者承担污染环境造成的损失及防治污染的费用，突出了责任主体自担责任的理念。因此，该原则一经提出就得到了国际社会的广泛认可，成为各国环境法的一条基本原则。然而，在电子废弃物处置领域，污染者的确定却并不容易，从产生流程来看，生产者和消费者在某种程度上都可被视为“污染者”；其次，注重事后防治的污染者负担原则，也无法从源头防范污染的产生，规制潜在的污染者。废弃物污染日益加剧的现状以及传统废弃物处置手段的粗放，催生了对新型污染控制手段的需求，生产者延伸责任正是理论界的一个积极回应。生产者延伸责任(Extended Producer Responsibility，简称EPR)通过使生产者对产品的整个生命周期承担责任，尤其是对消费后阶段产品废弃物的回收、循环利用和最终处置负责，将废弃物处置与源头控制完美融合于一种制度之中，以实现对废弃物的有效处置和最少限度的产生，并激励生产者进行环境友好设计，从而降低产品对环境造成不利影响。学界一般认为，生产者延伸责任制度其实是污染者负担原则的进一步修正。EPR下的生产者主要承担对产品进行回收、利用的有形责任、在商品说明书或商标上说明商品的材质及回收途径等事项的信息责任，以及废弃物处置费用的经济责任。具体到废弃物处置而言，EPR制度得以有效运行的核心是经济责任的落实，即如何进行对废弃物处置费用的合理分担。EPR制度的有效性与合理性促使其最终成为目前大部分国家处置电子废弃物的主要模式。
3.2国外的相关制度与实践
纵观各国电子废弃物的EPR责任模式，主要为消费者承担和生产者承担两种，但即便是由生产者直接承担处置成本，生产者仍可通过产品定价将费用计入产品成本中，因而消费者仍然也是废弃物处置费用的最终承担主体之一。如前所述，生产者和消费者均应对电子废弃物的产生负责，问题的关键在于如何具体构建电子废弃物处置费用模式并加以有效落实。在这方面，欧盟、德国和日本的制度和实践会为我们提供一些有益的参考。
(1)欧盟
欧盟《关于报废电子电气设备指令》(WEEE指令)的第8条规定了来自私人家庭报废电子电气设备回收处理费用安排。对于在2005年8月13日之后投放于市场的产品，生产者必须为来自自己产品的废弃物处置提供资金，费用义务的承担方式可以选择以单独或者共同承担的方式完成。成员国要确保每个生产商在向市场投放产品时已经具备了报废电子电气设备管理所需要的资金，生产者可采用合理比例分摊、参加回收保险、以开立专门帐户等方式保证履行责任。此类生产者用于电子废弃物收集、分类、处置的费用不能在用户购买新产品时单独列明。对于2005年8月13日之前投放市场的产品所产生的报废电子电气设备(“历史垃圾”)，应按各生产厂家目前在市场上所占份额按比例进行费用分摊。成员国要确保在指令生效后8年的过渡期内(其中，附件I中的A1类为10年)，允许生产者在其产品上标明用于电子废弃物处置的相关费用，但上述费用应不超过实际发生费用。
(2)德国
德国2004年8月《电气及电子设备废料法令(Elek-troG)》的颁布标志着德国对于电子废弃物处置的专项治理。在德国电子废弃物管理体系中，德国联邦环境保护署(Umwdt Bunddes Amt，简称UBA)是电子废弃物回收处置的主管部门。废旧电器登记基金会(Stiftung ElektroAltgerate Register，简称EAR)则负责处理相关具体规则执行与费用分配。
在德国，市政当局的公共废物管理机构免费收集家用电子废弃物，收集费用由市政当局承担；运输、处理费用由生产商／进口商承担，生产商／进口商也可指定自己的合约运输公司和处理公司。在市政当局之后的相关作业，就是生产者责任的开始。EAR负责组织和协调从市政回收点开始的电子废弃物的登记接收、从回收点到处理厂的运输事宜。电子废弃物的处置费用将以发票清单形式开给EAR，EAR根据产品所占的市场份额确定每个生产商／进口商应分担的费用并向其开出费用发票。EAR体系费用机制是采取事后收费模式，在生产商／进口商环节收取。由EAR负责电子废弃物处置费用的统一收集和支付，生产商／进口商根据每一类产品现有市场份额分担实际发生的电子废弃物处置费用。对于新的电子废弃物，其生产商可以要求EAR计算其相应的承担费用。在德国EAR体系下，生产商执行回收处理的衍生费用有：注册费、资金担保费用、运输费、处理费等4大项，此外还有EAR机构的行政管理费用。其中最大的成本应是电子废弃物的物流运输费用和处理费两项。据德国西门子公司估算，生产者负担的电子废弃物回收处置成本构成如下：管理费用20％、运输费用50％、注册费用5％、处理费用25％。为配合ElektroG的实施，2005年7月，德国政府有关部门还颁布了电子电气设备收费条例。EAR根据该条例收取相关注册费用和行政费用(45～545欧元)。德国电子废弃物处置的规制取得了非常良好的效果。据德国废弃物管理及再生利用协会(BVSE)介绍，目前德国每年的电子废弃物约为200万吨，年均增长率为3％～5％，其中电子废弃物的60％～70％由市政当局公共废物管理机构收集，30％由私人公司收集，人均收集量达5.5kg／年。(3)日本
日本电子废弃物领域的专项立法是在循环经济基本法的框架下制定的，日本对电子废弃物规制的领域远小于欧盟指令的范围，仅限于几类特定的家用电器，包括了电冰箱、空调、电视、洗衣机和电脑五类。根据促进建立循环型社会基本法的基本思想，即“建立循环型社会必须采取必要的措施，在国家、地方政府、企业和公众中适当分担责任，采取这种措施的资金在他们之中适当地公平分担”，在家用电器循环利用法案))中将EPR模式下生产者两项基本责任一经济责任和有形责任进行了分离，生产者只负责废弃物的回收和循环利用责任，而由消费者负担相关费用。法案第6条规定，“消费者必须尽可能长时间使用特定家用电器，努力控制废弃物的排放，为确保商品化，适当移交给特定家庭用机器废物收集者、运送者、或再商品化者，并支付一定的费用来实现目标。”具体规定为，其所有人每丢弃1台废旧电视机或洗衣机、空调、电冰箱，要分别支付2700日元(约合人民币207元)、2400日(约合人民币185元)元、3500日元(约合人民币270元)、4600日元(约合人民币354元)的费用，违反法律规定的要受重罚。然而完全的消费者付费模式下的费用收集体系相对复杂，费用要经历从消费者一零售商一政府部门一回收处理者的过程，因而产生了交易成本高昂和管理机制复杂的问题。此外，对于消费者需缴纳的法定费用的计算需要经过科学的核算，否则一旦产生回收利用基金不能覆盖回收利用成本的情况时，填补差额的义务很可能会落到地方政府头上，继而又陷入了传统的政府主导废弃物处置模式的弊端。
4电废弃物处置费用负担具体模式的选择
电子废弃物处置费用负担的基础在于生产者延伸责任。而在生产者延伸责任制度下，尽管生产者的责任得到了进一步明确，但是消费者的责任并没有因此而免除。一般认为，将付费责任赋予单一主体会造成该责任主体压力过大，而其他相关主体也会因责任缺失而丧失予以配合的动力，因而，作为产品生产起点的生产者和产品废弃物产生起点的消费者都应有负担费用的义务。
4.1生产者的费用负担
对于生产者来说，其应当是费用的主要承担者，而且理应在废弃物处置中处于主导地位。这主要是由生产者的资金、技术实力以及废弃物处置的效率来决定的。生产者的主导作用体现在：(1)可在源头尽量控制废弃物产生；(2)具有废弃物回收的责任。为此生产者必须改进技术进行清洁生产，生产成本必然有一定的增加。
由此，生产者为减少废弃物污染而采用先进技术所支出的成本可以视为生产者已经为未来的处置支付了相应费用。不过，此种费用的作用并不明显，因为从另外一个角度来讲，运用先进技术往往也能大幅度增加利润，所以在源头控制中，主要的费用理应是相关防控污染设备的成本支出。在电子废弃物回收阶段，生产者可自行选择回收或是加入生产者联合组织进行统一回收。但无论选用何种模式，生产者都需为此支付相关费用，这些费用主要包括管理费、运输费、处置费等等。从费用的数量上来看，生产者分担的份额是相对比较大的。
4.2消费者的费用负担
结合国外的有关实践，一般而言，消费者负担电子废弃物处置费用主要有两种方式：一是预付处理费模式，二是废弃时付费模式。
(1)预付处理费模式
预付处理费是指消费者在购买新产品时就支付一定的处置费用。预付处理费模式具体可以通过“价内回收处理费”和“主动回收保证金”两种方式实现。“价内回收处理费”即将产品废弃后的处置费用计入产品价格，在产品出售时由消费者支付。“主动回收保证金”是消费者购买电子产品时支付一定的额外费用作为保证金，以保证将来的废弃物处置，即处置费用另立，而并不隐含在产品价格中。与价内回收处理费相比，采用主动回收保证金的优势在于透明度高，消费者可在事先知晓回收处置费用的确定数额；不利之处在于消费者支付的处置费用要先由销售者代为收取，再由销售者转交给生产者，增加了费用的流转环节；此外，从消费心理学上以及具体执行上来讲，额外费用的支付容易诱发消费者的抵触心理，而且全面委托销售者来执行未必会有良好效果，甚至可能会出现消费者和销售者联手造假，造成“管制俘获”的情形。因此，价内回收处理费是比较可行的选择。
不过，预付处理费模式也有其固有的缺陷：(1)对处置费用缺乏合理预期，尤其是对一些使用寿命长、耐用性强的电子产品，技术创新、处理费用变化都会影响到未来的回收处置成本的精确计算；(2)容易造成消费者的额外经济负担，间接扩大生产者的利润。由于生产者实际回收的废弃物数量不能事先准确计算，其实际回收量可能远小于生产总量，而在由生产者确定回收处置成本的情况下，生产者往往会按以生产产量为基数计算未来的废弃物处置成本并将此分摊到每件产品的销售价格中，从而使产品价格明显偏高。为了尽力杜绝这个缺点，欧盟及成员国在以生产者延伸责任构建的电子废弃物立法中，对生产者的回收及费用义务做了立法和制度的相应安排。具体的做法是，通过立法预先将电子产品分为几个大类，确定不同类别的电子产品的法定回收率，以此作为计算未来回收处置费用的基础，每个生产者可以根据实际上报所生产每种电子产品的可能废弃物处置费用，由设立的联合组织(如生产者责任组织或其他行业组织等)进行汇总平衡，确立一个相对合理的各类电子产品的回收处置费用，并考虑技术创新、市场变化等因素进行适时调整。关于联合组织的设立及管理费用由加入组织的各生产者会员提供，鉴于生产者必须分担回收处置费用的考虑，这部分费用不得转嫁给消费者承担。(2)废弃时付费模式
在废弃时付费模式下，消费者在购买电子产品时无需支付额外费用，只在丢弃电子产品时才需要支付回收处置费用。这种模式的好处在于可以准确确定所需回收的电子废弃物的数量，对于回收处置费用的计算更为有利。如前所述，IEI本的家用电器循环利用法案》即采用了这种模式，具体操作是由销售者告知消费者需要支付的费用，此外消费者还必须负担销售者将废弃物送还给生产者时的运输费。由于采用这种模式消费者需要承担更重的费用负担，容易引发消费者的大量非法丢弃行为，因此需要政府加大监管力度，对非法丢弃行为进行严厉打击，结果是行政执法成本显著上升。日本的实践也颇为周折，在2001年4月家用电器循环利用法案》实施后，居民对于由过去的不付费到现在的付费不能很快适应，回收数量由原来每月的100万台锐减到27.5万台，同时不法丢弃率也比上一年同期上升了25％。鉴于执法成本及其可行性的考虑，废弃时付费并非一个良好的费用负担模式。
从当下情况来看，立法层面并未要求消费者对废弃物处置付费，而且大部分消费者的观念仍停留在废弃物具有一定的经济价值可以卖出获得收益的层面上，要想马上建立消费者负担电子废弃物处置费用的模式并不现实，因此可以采取循序渐进的策略，即由无偿回收逐步过渡到有偿回收。在无偿回收时，政府要加强引导，在相关法律中确立消费者合理处置废弃物的义务；在有偿回收的情形下，消费者在交付一定的费用后即已履行了对废弃物处置负担的经济义务。至于具体的消费者付费模式，笔者认为，预付处理费模式中的价内回收处理费比较容易操作一些。
5结语
目前，从技术上来说，对于电子废弃物的回收和处置已经不存在任何障碍，江苏、上海等地已经建成了专门的电子废弃物处理厂；从国内外环境来看，我们不但面对着国内电子废弃物产出的压力，而且还要应对国际威胁。近年来，“洋电子垃圾”频频通过各种途径大量进入我国也成为一个十分严峻的问题。因此，立法和规制必须尽快进行，这不仅符合循环经济政策的要求，更是为了切实维护每个公民的环境基本权利。在这个过程中，政府要发挥主导性作用，同时也需要生产者和消费者承担相应责任。费用负担问题只是电子废弃物处置规制中的一个方面，所以，还需要理论界和实务界作出更大的智识上以及行动上的努力，共同为我国电子废弃物处置机制的完善贡献自己的力量。