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建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是党的“十七大”提出促进国民经济发展的总体目标。因此，各地县级城市党委政府，都把抓城市建设作为该区域发展城乡经济的重要支撑，建设园区，扩展城市，日新月异，形成了较为强势的发展锁链。而随之产生的建筑垃圾也越来越多，困扰着城市管理部门及环卫作业者。客观上，县级城市对建筑垃圾管理的难度本来也就相对大于大、中城市。而笔者就江苏省启东市近几年对市区建筑垃圾管理初见效果的实践，与各同行共同探讨县级城市建筑垃圾管理的问题。
一、乱堆放建筑垃圾的现状
县级城市大多数都被广大农村所包围，乱堆放建筑垃圾也就往往被常人所忽视。因此，前几年启东城市建筑垃圾影响市容的现象就显为屡见：
（一）堆积城郊结合部。在市区与郊区结合部的路边、沟河旁，甚至绿地或绿化地带上都堆有大块水泥桩头、水泥板块，尤其是白色纸面石膏板夹着碎砖杂土，还混着生活垃圾长期堆积，既碍于清洁工打扫，又脏不堪目。
（二）围堆小区垃圾房。无论是新老居民居住小区的垃圾房（箱）旁边，都常常有较多的碎砖杂木、板屑等建筑垃圾，有甚者直接将建筑垃圾倒入生活垃圾房（箱）内，环卫人员难于铲除，也影响居民居住小区容貌。
（三）车辆带泥行市区。在城区建筑工地上的施工车辆，进出市区便捷自如，运载建筑垃圾的抛撒，雨过天晴车轮带出的泥土，致使市区道路沙尘飞扬，污染人们的生活环境，环卫工人的扫把根本难敌数以百计的工地车辆。
（四）乱堆拆旧残渣物。市区旧城改造，城市向外扩展建设，许多旧房被推到，有利用价值的材料争相竞拿，剩下残砖碎瓦、杂物破罐却无人问津，败相显见，损害市容。
二、产生暴露建筑垃圾的原因
县级城市市区产生暴露建筑垃圾的现象有多种，究其原因也错综复杂。启东市城市管理行政执法局为加强对市区乱倒乱倾建筑垃圾的管理，经过多方面的调查、观察、分析、归纳出以下几方面：
（一）市民陋习一时难改。一则，市民在搬家装饰或其他改造中将剩余的碎砖瓦砾、残余材料，就地随意堆放，以备待后使用，甚至堆放数年。二则，将这些建筑残物倾倒于远离自己居住区的公共闲置场地。
（二）施工队伍素质偏低。县级城市的施工建设队伍受到区域、地理条件及环境因素的限制，规范操作的相对偏少，仅管启东素有闻名全国“建筑之乡”的美称，但在市区内工地建设的队伍也不是很多。他们为节省成本，施工工地普遍都雇佣内地来的“拆房和建筑大军”，使用破旧的农用车，经常夜间出入市区工地，既抛、撒、滴、漏，又车辆带泥上路，且乱倾倒建筑垃圾习以为常，无知无畏。
（三）基础设施尚不配套。县级城市经济基础相对薄弱，在新老居民居住区，在城乡结合部都普遍缺少专供市民堆倒建筑垃圾的设施，一般只供存放生活垃圾的房、箱。而有关法律法规则规定，建筑垃圾不能与生活垃圾混放，因此，常见的建筑垃圾也就只好都暴露于生活垃圾房（箱）旁边或空余之地上。恐怕有些城市市区目前还都没有专供堆倒建筑垃圾的地方。
（四）管理力量相对薄弱。以启东市为例，目前市区常住人口二十多万，1995年市区建成区近有8万平方公里，2000年扩展到10平方公里，至2007年底又发展到14.7平方公里。十多年来，市区每年近有30—40万平方米的旧房拆除，又有上百万平方米的各类新房叠现，且每年尚有50—60家施工单位在市区建设（含外来驻启），大小拆旧、装修单位和个人不计其数。而城管人员1990年只有10多人，到2000年增加至20多人，2006年底发展到60多名。据此，想要抽出人力管理好建筑垃圾工作，也是力不从心，加上管理执法的环境及氛围远不如大、中城市。
综上所述，久而久之，县级城市的建筑垃圾就自然产生，随处堆放，一些自行集中堆放的渣土等建筑垃圾，垛围高而大，简直令管理部门望洋兴叹。
三、治理乱倒堆建筑垃圾的对策
2005年中旬，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，中华人民共和国建设部《城市建筑垃圾管理规定》等法律法规相继颁布，为各地各级城市管理建筑垃圾提供了有力的法律保障。同年，启东市人大、政府领导都非常重视市区建筑垃圾的管理，尤其是看到市区新建的黑、白色路面被施工车辆泥土污染的情景，看到鳞次栉比的多、高层楼房被乱倾倒建筑垃圾的“点缀”，多次组织调研、考察。尤其是近年启东与上海的沪崇启长江大桥已立项奠基、启动在建，市委、市政府又提出建设江风海韵北上海，蓝天碧水新启东的工作目标。在这样的背景下，启东城市管理行政执法局梳理出了管理市区建筑垃圾的对策：
（一）组建管理机构。由市政府办公室牵头，组织市财政、建设、城管、公安、交通、建工局、市大建设指挥部、开发区和城关镇政府等为成员部门，成立市区建筑垃圾管理办公室（外称），设在城市管理行政执法局（内称渣土管理科），人员5-7人，初试管理与执法并举。职责：对应该局设在市行政服务中心城管窗口处置建筑垃圾（渣土）行政许可的内容，现场核准新建和拆旧工地渣土等建筑垃圾的处置，规定其运输的时间、路线及倾倒的地点；同时管理市区沿街沿路单位和经营门店的装饰装修；依法查处乱倒建筑垃圾及未经核准擅自处置建筑垃圾的违规行为。
（二）着力强势宣传。1、利用电视、广播、报纸、横幅等舆论工具宣传。向社会各界和全体市民宣传城市建筑垃圾管理的法律法规，教育广大市民改变乱倒、存放建筑垃圾的不良习惯；2、召开市区建筑垃圾管理工作会议。请在启东市区产生渣土等建筑垃圾的50多家施工单位，20多个居委会和物业管理公司，还有城管、环卫等相关管理部门的负责人参加。向被管理的对象告知关于城市建筑垃圾管理相关的法律法规，处置建筑垃圾行政许可的审批程序和违规行为被依法查处的程序，收取管理费的依据及有关规定。3、直面宣传。在政府重大庆典活动或放长假之日前，向市区所有在建工地印发书面通知，提出做好施工工地及相关环境卫生工作的要求，书面送达都须经有施工工地负责人签字，使管理工作的要求具有法律约束的效力。平时，经常性地向外地来的零星装修、拆旧的队伍，采取面对面交流，进行宣传教育，逐步使他们按照法律法规和当地管理工作要求步入规范运作。
（三）注重配套服务。管好市区建筑垃圾，作为政府的城市管理部门，做好配套服务，是不可缺少且很重要环节的工作。大致可有五个方面：
1、行政许可服务。城市处置建筑垃圾是城管部门行政许可的一个内容，即：建设或施工单位到政府行政中心城管窗口办理处置建筑垃圾手续的，前台窗口按行政许可法做好受理的相关工作，并交由后续渣土管理科迅速派员，根据施工图纸到施工现场勘察，按有关规定核准收费数额，审批运输路线和倾倒地点，按程序报批后再有窗口收费并办理许可手续。整个过程一般不超过两天。
2、设置渣土处置场。城管部门在市区适当地段，围定二十亩左右的临时用地，用以分类堆放市区产生的建筑垃圾。市区经过城管部门核准审批产生的工程渣土等建筑垃圾，可免费入堆建筑垃圾、渣土处置场。
3、设立临时垃圾池。在市区新建的居民住宅区，要求该居民区的物业管理企业，在区域内适当位置，除正常提供市民倾倒生活垃圾房（箱）以外，设立数个临时建筑垃圾堆放池，以方便居民在装饰装修中倾倒建筑垃圾（待结束后再将拆除），期间中转的建筑垃圾可入堆市区定的建筑垃圾、渣土处置场。
4、以人为本的管理。建筑垃圾管理人员经常在市区巡查管理过程中，发现施工工地不规范操作，车辆带泥上路等现象的，及时进入工地做好现场指导，与工地负责人共同商讨整治方案，减少对施工单位多次的行政处罚。同样，发现规范操作，文明卫生施工的工地，城管部门与建筑工程管理部门搭档，组织市区各施工单位，召开施工现场会，相互观摩对比，介绍经验，逐步提高施工队伍的素质。
5、洗扫市区道路。城市管理人员发现市区道路有被车辆抛、撒、滴、漏的泥土、石子、黄沙等肮脏物严重污染的，组织人力和环卫工作者，在晚上九、十点钟，等行人、车辆疏稀后开始清扫，并用洒水车边冲边扫，这种暑往寒来常常干到到深夜的工作，应邀请违章单位的负责人到现场参观，让他们身临其境，体验城管和环卫工作的苦衷，又使他们倍受感动，并去说服感染其他同行支持城管工作。
（四）严格行政执法。经过广泛的宣传教育，对建设和施工单位经常性发出书面通知或整改要求，并对违规行为的予以警告，在这基础上，如再发现未经核准擅自处置建筑垃圾；乱倒工程渣土、建筑垃圾；车辆带泥上路及运输途中抛、撒、滴、漏违规行为的，启东市城市管理行政执法局就依法予以严肃的行政处罚。为确保强有力的执法管理，保障城管队伍依法行政的力量，该局在2007年初，又扩招行政执法人员，将原来的60多名增加到100多人。并在查处违反城市建筑垃圾管理规定行为的方法上采取：
1、对小型临时的建设和施工单位，零星的装饰装修单位或个人，采取宣传教育，蹲点守候监察，跟踪管理执法；
2、对运输建筑垃圾的违规车辆当场使用锁车器暂扣，必要时请公安交警部门配合将运输车辆工具带离现场，依法予以询问调查；
3、要求当事人或单位予以限期整改；
4、发现有严重违规行为的建设或施工单位，限期停工整改到位后再行施工；
5、严格依照法律程序对当事人或单位进行调查取证，直至最后作出严格的行政处罚决定。
（五）需要设立市区建筑垃圾临时堆放点。
笔者认为，县级市城管部门除在市区边缘设置规范性的建筑垃圾堆放场外，还须在市区较中心区域再设一个临时堆放点（面积视情况而定）。这不是笔者的偶发奇想，而是经过近三年的实践才得出这样的结论：2005年启东市城管局在市区城郊结合部专门设置了规范的工程渣土、建筑垃圾处置场，而市区较中心地段有一块房地产单位尚未开发且无人管理的七、八亩土地，这块土地自然而然成为未经核准的违规行为人偷倒建筑垃圾的地方。同时，建筑垃圾管理人员在巡查中又发现，有好多需要工程渣土和建筑垃圾的人，在该地块上拾拣装运，天长日久，该地块成为市区堆倒、使用建筑垃圾的集散地。为严防扩散蔓延，城管行政执法队员在这地块上蹲点守候，守株待兔，对违规行为发现一起，查处一起；同样，教育一次，警示一批，这块地方竟然成了城管部门教育市民的大课堂。后经反复观察，该地块上乱倾倒建筑垃圾的现象也确实逐渐减少。至2007年底，该地块被正式启用开发，显然，这块地方再也不能堆放建筑垃圾了，但在启东市区或城乡结合部，也基本很少发现乱倾倒建筑垃圾的现象了，而要求核准处置建筑垃圾的人却多了起来。
尽管如此，依笔者之见，在市区较中心地段，自然敞开设置建筑垃圾临时堆放点，有助于县级城市对建筑垃圾的管理。因为：一则，县级城市要求市民令行禁止，根据《城市建筑垃圾管理规定》规范自身的行为，目前尚不能完全做到；二则，便于市区中心地段的单位和个人产生少量建筑垃圾的倾倒；三则，部分市民和单位也的确需用一些工程渣土等建筑垃圾用料；四则，在这块土地上还真能有助于城管部门对市民直接的起到教育引导作用；五则，在这块地块上剩余的建筑垃圾，还需要城管部门经常的周转迁运。本观点是否正确，尚待各地同行共同探讨。(启东市城市管理行政执法局)
