中国危险废物管理国家战略方案研究

自80年代末期，加强危险废物管理和处理处置技术的研究已成为世界各国环境保护工作的焦点之一。危险废物的处理处置不是一个单纯的技术问题，涉及到诸如清洁生产工艺的推广、废物交换、减量化、资源化、无害化处理和最终处置等一系列与管理有关的内容。从这个意义上来说，建立一个完整的危险废物安全管理体系，比单纯的技术开发研究更为重要。 
我国已于1996年4月颁布并实施（固体废物污染环境防治法》，其中对危险废物污染防治进行了特别规定。这部法律的颁布和实施，结束了我国危险废物污染防治及监督管理长期无法可依的状况。由于我国对危险废物污染防治认识和对危险废物的管理起步较晚，开展危险废物管理的国家战略方案研究，完善国家危险废物管理的政策法规，确定适合我国国情的危险废物处理处置的技术经济政策，对改善我国危险废物污染问题具有深远意义。自1998年1月始，中国危险废物管理培训及技术转让中心与丹麦科威公司合作，在世界银行的资助下开展了中国危险废物管理国家战略方案研究，并于1999年底通过国家环境保护总局组织的验收。本文即是对该项目主要成果的总结。 
2制订战略方案所采用的研究方法 
该战略方案制订中所用的方法是“两级方法”。在认真研究国家级的危险废物管理现状并找出了差距的基础上，建议国家战略方案主要在改进“软学科”方面，例如立法、执法等。作为手段的一部分，建议以江苏省为示范来研究地方立法与法规的内涵，同时为制定一个全面的危险废物管理系统树立模板。两级相互作用可为将来提供一系列详细的行动，同时也能为国家战略的调整与改进提供有益的帮助。该方法可用图1来表示。 


图1建议的国家战略方案的系列活动 
3国家级战略性步骤 
3.1对法律法规的建议 
我国有关危险废物立法的总体政策与国家立法框架已基本到位，但现在这些政策各地并未完全执行。完善法规系统并出台适应市场经济形势的管理及技术政策是极为重要的。应继续进行《固体废物污染环境防治法）实施细则、危险废物许可证制度、危险废物行政代处置制度、对危险废物操作者的资格认证制度等法规的实施准备工作。同时，危险废物焚烧污染控制标准、工业废物填埋污染控制标准、危险废物填埋污染控制标准、危险废物贮存污染控制标准等标准和规范的实施准备工作也应继续进行。此外，还应该引进一些法规和经验，其中最为紧迫的有： 
．制订职能机构受理危险废物越境转移申请的收费原则并尽快实施，为管理提供必要的财政支持。 
．确定危险废物排放收费标准。为减少污染物排放总量，收费水平至少应与处置和处理费用相匹配。 
．为了减少危险废物产生总量，应引入针对产生总量收费的制度。 
．为减少危险废物贮存量，应引入针对贮存量的收费制度。 
．应制定一个类似于在欧盟实施的“整体污染防治和控制”方案。其目标是从整体上实现高水平的环境保护。 
．制定逐步淘汰某些产品或寻找其替代品的法规。 
．禁止某些原材料、化合物和产品的生产和使用。 
．对含有危险物质的产品，应引进生产厂家回收制度。 
．环境方面数据的处理和使用应予以改进。 
．制定和实施地市级危险废物处理设施管理的导则。 
．制定为危险废物设施的建立和运行提供财政支持的导则。 
．制定为危险废物提供运输服务的导则，包括对服务系统建立及运行费用的财政资助。 
．制定和实施关于计算运输和处理费用的导则。 
．制定关于危险废物管理的跨省合作的导则。 
．制定和实施关于危险废物贮存期限的导则。 
．制定和实施利用水泥窑进行危险废物焚烧处理的导则。 
3.2战略的综合 
危险废物管理应该成为整体工业污染消除战略中的一环。环境保护部门在评估综合利用活动时，如发放许可证时，也需用整体的方法，有必要颁布一个专门法规。在理想状态下，环境保护行动能够促进工业发展。例如资源节约改善商业经济，或考虑环境因素带来技术发展。从事污染削减的企业可以因更严格的环境法规的颁布而获益，新建环境保护企业也会得到进一步的发展。但是在某些情况下，环境法规被工业企业看成是一种负担，因为环境保护投资要占用其他方面的必要投资。中国作为一个发展中国家，许多旧式工业企业仍建立在可造成环境污染的加工过程与设备之上。因此，中国减少工业污染的目标为：淘汰利润小而污染大的企业；进行“末端处理”；推行清洁生产；进行真正的再生利用；利用最好的已有技术。在后续步骤，适应环境政策的产品的引入在中国应当成为现实。与环境可接受性有关的产品的评价也应当引入，并应考虑产品生命周期的所有阶段—从原材料的提取、制作过程、利用至最后的处置。在后续阶段，应引进生命周期分析和以产品为目标的环境政策。

一些乡镇企业的关闭可能意味着另一些较大工业企业，甚至是非常大的企业，可能无法清除他们的危险废物，因为这些危险废物目前正是卖到较小的乡镇企业进行再生利用（也可能倾倒）的。但这同时意味着，有必要实施整体方案。首先，应选出那些向乡镇企业转移典型危险废物的大型企业，将这些大型企业同与之相关的乡镇企业综合起来，评估废物减量和改进回收利用过程的可能性。另外，也应考虑废物交换或“共生”方案。 
应采用以产品为目标的方法（长期目标），对工业活动做一个系统评估，这需要在中国引进环境审计及环境管理认证技术体系。今后，应鼓励企业引进生命周期分析和环境管理系统；还应通过实施环境审计来监督环境管理系统运行。 
3.3数据申报登记程序 
负责从县或县以上企业收集环境数据系统被称为“标准统计”。自从1996年以来，这些数据包括危险废物产生量、综合利用量、贮存量、排放量和处置量。这些数据公布在中国环境年鉴和中国统计年鉴上。申报登记系统始于1994年，国家环境保护总局启动建立一个国家固体废物和危险废物数据收集系统。1995年的数据收集工作是1996年开始并于1998年完成。 
对现有危险废物数据的收集处理和利用，应当制定数据利用的详细导则，开发数据分析和计算的软件。申报登记系统数据应得到进一步利用。对于中国危险废物信息系统的最重要的改进就是获取现存数据，特别是国家级数据。为了保密，数据信息系统的应用应当有所限制。国家级的数据集合应当作为一个国家危险废物清单来使用。在国家环境保护总局监督下，各省市环境保护局和研究机构可以利用危险废物申报登记数据。全国各企业的详细数据应当在更严格的限制条件下提供给下属机构或签约单位使用和在国家环境保护总局内部使用。 
在今后数据统计中，年度统计应以吨为单位，而不是以万吨为单位。应定义一些新的环境指标并在年度统计表列出，这些指标包括：危险废物产生量和人口以及工业产值之间的比率和废物回收率。在数据收集、数据库应用和统计分析过程中，推荐以下改进措施： 
．为与其他部门的数据库建立连接，除了使用国家环境保护总局和省市环境保护局规定的识别代码外，还应当使用全国经济企业识别代码。 
．水、气污染物与固体和危险废物，都应建立分类代码。 
．一些国际性的代码，如化学品使用的化学品摘要服务码(CAS)以及危险品使用的UN分类系统。 
．危险废物分类应包括更多的物理化学特性的细节，这将有助于废物表征，年度报告编写，处理过程和设施的规划。 
．在申报登记表中增加一种表明废物回收和处置原因的分类编码。这种编码类似于巴塞尔公约中定义的“Q”编码。 
．在申报登记表中增加一种表明废物回收、处理、处置方法的分类编码。这种编码类似于巴塞尔公约中定义的“D”，编码和“R”，编码。 
．在申报登记表中增加场外处理处置设施的识别代码。 
．在数据收集软件中发展和引进更先进的质量控制技术。 
3.4加强实施力度 
必须以有效的方式加大环境保护法律法规的执行力度。其中最重要的是建立适当的制度，保证各级环境保护部门人员编制满足执行监控和检查的需要，尤其是要满足那些对最主要的危险废物产生者进行监控检查的需要。必须加强危险废物管理主管部门的建设。这可以通过增加人员或对目前的人员进行培训；或者既增加人员，同时对目前的人员进行培训来实现。应该建立省一级，甚至更低一级的固体废物管理部门来加强地方的力量。国家环境保护总局应指导省际间的合作，并发布地方废物管理计划导则。 
通过加强执法可以改变消费习惯，改进生产工艺，采取相应的环境保护措施。企业和全民对这些问题的广泛理解与支持也很重要。环境意识也可以通过经济刺激来培养，也可通过教育、宣传以及鼓励公众参与环境保护决策提高。 
为了确保法规的执行，必须对工业企业实行监控。监控工作应该由地方环境保护部门或者固体废物管理中心的人员来执行，而且这些人员必须受过必要的教育和培训。利用经济手段，对公司或其他经济实体进行经济刺激是环境政策卓有成效的部分。同时，我们也应该认识到使用经济手段的条件和局限性。同其他法制措施一样，经济手段有效性的条件是他们产生刺激的程度。如果有很多实体需要管理，经济手段特别有效。在危险废物管理中，情况并不是总是这样的。如果危险废物产生源有限，或许其他措施会更有效。产生正面或负面刺激的手段和措施包括：危险废物排放收费，违规罚款和废物回收利用税收减免。经济刺激在原则上应继续坚持下去，但是废物收费应该有一套更详细的收费标准。在废物场外处理设施投入使用之前，排污收费中还应包括贮存收费和不可控处置收费。而对于免税来说，将废物作为原材料的综合利用不应该是唯一的标准。建议将私有企业的加工设备的质量、运行条件和工作环境状态都作为条件，在决定是否予以免税时加以考虑。 
3.5培训需求和3年培训计划 
在该国家战略方案中，提出了3年培训计划。该培训计划的对象主要为国家环境保护总局和地方环境保护局及其所属机构（包括监测站和固体废物管理中心等机构）的工作人员。此外，从长远来看，还应将与危险废物管理涉及到的其他相关群体包括在内，包括城建部门、产生危险废物的企业的管理人员和咨询人员都是培训计划的对象群体。据估计，需要接受培训的各级环境保护部门的公务员约4150人、省级监测中心100人和市级监测中心1150人。还会有约1000名来自主要城市城建部门的人员。若各省均建立省级固体废物管理部门，每个省平均有15人接受培训，那么培训人员的数量又会再增加600名。这样就使接受危险废物管理和相关技术培训的人员总数增加到7000名。企业管理人员，包括决策人员、技术人员和咨询人员，也应接受危险废物管理和相关技术的培训。然而就中国的涉及危险废物的工业企业的数量来说，这个目标只能留待将来才有可能实现。 
危险废物管理培训所涉及的范围可以分成三个领域：（1)政策领域：国际法、国家法律和地方法规的立法框架及其实施；(2)战略领域：上述政策的实施；(3)技术领域：危险废物管理的技术问题。 
中国危险废物管理培训要在短短3年的时间内完成，但却要满足约7000名受训人员的需求，这种特殊的情况要求用一种特殊的方式来完成。3年期培训计划的执行有三个关键点：高效的培训管理，即培训要有计划、有组织，有及时和有效的评估和重复，并满足需求；对培训人员的培训，即让那些执行培训任务的干部先接受培训；逐层培训，即受训人员回去后再对其他人员进行培训。 
4示范工程 
根据申报登记和标准统计中危险废物产生量及其废物流的分析，建议选择江苏省为示范省建立一个覆盖整个省的综合的危险废物解决方案。南通市固体废物中心可选作“突破点”。在江苏的实际情况下，进行新法规、导则、标准和计划等的起草和进行实施检验。这包括从以下几个方面选择有地方特色或地方信息收集和处理的详细内容： 
．关于危险废物管理的全面的政策； 
．引入的法规； 
．危险废物战略与其他环境战略和其它部门战略的综合； 
．制度上的安排； 
．数据的申报登记； 
．加强强制执行； 
．培训要求和3年培训计划。 
示范检验成果将为细化和修订国家战略提供输入信息。据估计，江苏示范工程需进行下述工作： 
．对大型企业，启动审计和认证(ISO14000)制度，制订通过废物小量化、废物交换和现场处理解决其危险废物间题的规划，并建设处置场。考虑将其额外的容量用于为附近中小企业提供服务。 
．中小规模企业被划分为几种类型。他们被分配至从事固体废物／危险废物运营的专用单位，若可能也可分配给拥有有关现存或计划建设现场处理和处置设施的较大企业。危险废物问题主要通过废物小量化、废物交换来解决。若这个方案不可能，则通过处理来解决。估算必需的场外容量，设计并建设处理场。 
．筛选大的危险废物堆。为了保证资源的有效利用，优先选择应当以具体场所风险评价为基础。在目前危险废物产生状况下的解决方案实施之前，一般不启动修复工作。 
．鉴别和研究已有的场外处理设施。根据要求的场地容量数据，建议改善和建立新的处理设施。 
．调查当地危险废物处理工厂的利用状况。这包括各种可用于处理有机化学废物的热电厂。 
．若需要，在江苏省建立更多的危险废物管理中心，直到覆盖整个省。 
．评价各种处理处置场的所有权和运行模式：国有、私有（合资）、赢利、非赢利。在起始阶段，工厂可以从经济支持（如优惠贷款）中获利。 
．资金筹措可能性的调查（国家和国际）。 
．解决方案的规划、设计和实施。 
．评价江苏省的示范方法，并在修订后推广至其他省市。 
山东省可以选作继江苏之后的第二个示范省。其次是东部和南部的其他省份。