政府在固体废弃物治理的作用

　政府在固体废弃物治理的分工中发挥宏观调节或调控作用，但政府干预必须严格基于社会失灵或市场失灵，换言之，只要不存在社会失灵或市场失灵，政府就不得干预，更不能企图替代社会或市场。政府主要做好建章立制、规范监督和保障供给3项工作。
一、建章立制
　　作为固体废弃物治理服务性产品的采购者和分配者，作为市场失灵与社会失灵的管制者，作为社会公共利益的维护者，政府有义务依法明确环境权或环境容量、排放权的保护与分配方法，明确固体废弃物治理的原则和制度的执行办法，界定固体废弃物的属性，并据此建立资源利用与固体废弃物源头减量的管理办法与标准、固体废弃物排放控制规范与标准、废弃物收费（税）对象和收费（税）标准，依法制定固体废弃物处理产业产品的供求机制，明确固体废弃物治理的参与者的分工，规范主体行为，界定产业价值链，制定经济激励机制和生态补偿机制，制定市场准入和退出机制，制定固体废弃物处理的生产标准、服务标准和分配方式，完善固体废弃物治理规划和实施方案，建立健全政府监督、社会监督和第三方专业监督监测机制，依法创新投融资模式，吸收社会力量参与固体废弃物治理。政府应承担起立规者的责任，就上述内容建章立制，确保固体废弃物治理有法可依、有章可循。
　　政府建章立制的主要形式或途径有国务院行政法规、部门规章、地方政府规章、技术标准和规范、规划和实施方案及行政决定和命令，它们与国家法律和地方性法规一起形成法制体系。
（一）国务院行政法规和部门规章。
　　依据宪法与立法法、资源环境法、清洁生产促进法、循环经济促进法等法律，国务院制定固体废弃物治理的专项行政法规，国务院各部、委员会、审计署和具有行政职能的直属机构制定部门规章，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章，如《医疗废物管理条例》（国务院令第380号）、《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号），《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发〔2007〕72号）、《危险废物转移联单管理办法》（国家环境保护总局令第5号）、《环境信息公开办法（试行）》（国家环保总局令第35号）、《城市生活垃圾管理办法》（建设部令第157号）等行政法规和部门规章，对执行法律规定需要制定行政法规的事项、或严重影响经济社会发展、资源环境保护和人民身体健康的事项、或跨部门、跨行业的事项及一些综合性事项作出治理规定。部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院行政法规、决定、命令的事项。
（二）地方政府规章。
　　省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，结合本地实际情况，制定固体废弃物治理的有关规章，对执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项作出规定。
（三）技术标准和规范。
　　依据有关法律法规、规章等，行业管理部门组织力量起草生产服务标准和规范。固体废弃物治理的技术标准和规范主要包括固体废弃物产生与排放控制标准和规范、固体废弃物处理的劳动定额、生产技术等标准和规范、固体废弃物治理服务标准和规范、固体废弃物处理过程中二次污染物控制与排放标准和规范。
（四）规划和实施方案。
　　依据有关法律法规、规章、标准、发展规划与土地规划等，政府组织社会力量制定中长期固体废弃物治理的战略规划，提出远景目标、治理策略、建设规划和区域合作方案，制定治理服务采购、分配方案，明确各主体的职责权，并将固体废弃物治理规划纳入城乡发展总体规划，促进固体废弃物全过程管理、政府与社会共治和以资源回收利用为核心的垃圾分类处理循环经济体系的建设。
　　行业管理部门应根据固体废弃物治理规划制定规划实施方案，提出具体目标或任务、具体内容和重点内容、实施方法与步骤、保障措施等，确保规划落地实施。
（五）行政决定和命令。
　　依据有关法律法规、规章、标准、规划等，政府对行政相对人做出具有约束效力和强制性的行政决定和命令。政府通过行政决定和命令，规范固体废弃物治理参与者的行为，明确参与者必须作为或禁止作为的事项。
二、规范监督
　　政府的第二项职能就是依据法律法规、规章制度、标准、规划、行政决定和命令等，对固体废弃物治理行业进行规范监督，做到有法必依、有章必循、执法必严和违法必究，即所谓行政监管。一是对政府及其成员的行为进行规范与监督，规范监督权力运行，确保政府及其成员践行依法行政，二是对社会参与者的行为进行规范与监督，确保法律法规、规章制度、标准、规划、行政决定和命令得以执行，确保社会公平竞争和依法治理。　政府应依法行政。一是各级政府部门不仅要依照法定行为规则行政，还要依照法定职权和法定程序行政，二是依据“权责对等”原则，推行问责制法制化。政府及其成员应提高政府的责任心和危机意识，既不能乱作为也不能不作为。政府成员对其在决策、服务、监管、执法等过程中发生的一切违反和超越法律法规的行为、一切越位、错位和缺位的行为和一切独断专行和滥用权利的行为都要承担法律责任。
　　固体废弃物治理需要政府导入固体废弃物治理实体，完善市场准入和退出机制，开发和开放服务市场，打破垄断，增强行业竞争性，需要政府引导社会各利益相关方分工协作与整合，促使固体废弃物治理的外部性内部化，需要政府创新投融资模式，既注重资金的投入也注重投资的社会效益或社会影响，促成固体废弃物治理行业形成财政投资、银行贷款、有价证券等多种形式的投融资模式，需要政府加大资源环境保护力度，需要政府促进信息公开，……满足公众参与权和环境权不断提高的要求。政府要实现这些目标，一方面需要提高自身依法行政的能力与水平，另一方面，也需要政府依法规范监督行政相对方或社会参与者的行为，确保政府行为有效执行。
　　政府采取强制性执法手段的同时，应重视行政引导的作用。政府管理部门在其职能、职责或管辖事务范围内，根据法律法规精神与原则，制定周详的行政引导措施，形成执法事项提示、轻微问题警示、违法行为纠错和重大案件回访等制度，公告禁止性、处罚性和奖励性措施，并加强法律法规的宣传教育，引导公众积极参与固体废弃物治理法治化进程。有机结合强制和引导两种执法手段，促进执法行为规范化、程序化和制度化。
　　此外，社会参与者依法规范自己行为的一个重要条件是降低法治成本。资源环境保护法律成为“软法”的根本原因在于依法行事的成本过高，无论公众法治意识多强，如果法治成本过高，法治化就难实现。管理者可以通过增加垃圾桶设置、提供经济适用的家用垃圾处理设备、设立社区再生资源回收设施和发放环保袋等便民措施，降低法治成本，让公众体会到依法行事的便捷与实惠。只有将法治成本降低到公众可以接受的程度，才有可能实现法治化。
　　法律是解决社会活动中各种矛盾的首要渠道。以法律为准绳，把固体废弃物治理过程中出现的社会矛盾和经济矛盾纳入法律轨道，高效有序地处理废弃物，提高固体废弃物资源化利用程度，并防治固体废弃物及其处理对环境的污染，建设可持续发展和人与自然和谐的社会。政府作为立规者和执法者负有重大责任。
三、保障供给
　　政府的第三个职能是保障供给，确保市场失灵或突发事件情况下的供给。政府不仅是立规者、规范者、监督者和执法者，也是固体废弃物处理产业的推动者、引导者和固体废弃物处理作业的重要参与者。政府通过推动、引导固体废弃物处理产业的发展及参与固体废弃物处理作业，保障固体废弃物治理服务的供给。
　　政府是固体废弃物处理产业体系的导入者。政府是管理权掌握者，是固体废弃物管理的责任主体，加上我国固体废弃物处理市场处在成长时期，欲推动固体废弃物处理产业化，唯有政府强力介入，导入固体废弃物处理产业体系，才有可能形成满足社会经济发展需要的产业体系。如果政府仰望自由市场壮大产业主体和完善处理体系，那将是梦魇一场，后果是技术研发搁置、产业链割断、城乡服务质量差别日益拉大和公共利益无法保证。
　　政府通过法定程序以公平竞争方式选择投资者和经营者。以特许经营为例，按《中华人民共和国招标投标法》，政府及其主管部门应首先向社会发布特许经营项目的内容、时限、市场准入条件、招标程序与办法，在规定时间内接受申请；随后组织专家进行资格审查和严格评审，择优选择特许经营授予对象，并在规定时日内在新闻媒体上公示被授予对象，接受社会监督；公示期满后，由主管部门代表政府与被授予对象签订特许经营合同。虽然政府及其主管部门必须依法行政，但整过特许过程中，政府仍是主导者，特许权多大、特许时限多长、准入退出条件如何等皆由政府及其主管部门制定。
　　政府是环境容量和服务性产品的购买者、价格审定者、分配者和监管者。服务于社会全体成员的固体废弃物处理产业的服务性产品由政府代表社会成员购买，政府成为固体废弃物处理产业服务产品名义上的消费者。作为消费者，政府有权也有义务审定与监管服务产品的价格，而且，尽管市场机制可基本确定物质资源产品的价格，但环境容量（包括废弃物排放配额）和处理服务这两类产品的价格不能完全由市场确定，需要政府在充分考虑资源合理配置和保证社会公益前提下，遵循市场规律，根据行业平均成本并兼顾企业获取社会平均利润而确定。

　保障企业合理利润也是政府的重要职能。总体而言，废弃物处理行业是微利行业，虽然一些环节是有利的，可完全由市场机制调节，但有些环节甚至是无利的，需要政府财政干预。为了向社会提供优质服务，兼顾固体废弃物处理产业主体的合理利润尤其重要。政府应设计适宜的财政补贴和其他形式的经济补偿方法与提供补偿的途径。
　　政府可以直接参与处理作业，而且，发达国家的经验表明，政府以公私合营模式参与处理作业，尤其是应急设施的建设与营运，更有利于提供优质的公益服务。处理作业从弱到强需要政府参与的顺序是：收集、运输、分流分类、物质回收、生物转换、热转换、填埋和排放权交易。世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性等指标，定量分析过垃圾处理相关作业的市场化能力指数，分析结果表明：垃圾收集的市场化能力指数高达2.8，是垃圾处理行业中市场化能力最好的环节，几近可完全私有化程度；垃圾卫生处理的市场化能力指数为1.8～2.0，说明该作业的市场化能力一般，可以市场化，但需要政府干预。垃圾填埋处置带有明显的公益性，将无用垃圾及时处理以保证生产和消费的正常秩序是公共治理的主要任务之一，不能有任何滞后，即使从应急管理角度考虑，政府甚至应参与填埋处置作业，以保证市场失灵或垃圾排放量异常情况下垃圾也能被妥善处置。排放权交易离不开政府规范和参与，排放总量控制和配额分配、配额价格审定和监管、二级交易市场限价、补贴与维护交易秩序等都需要政府主导与参与。政府直接参与填埋场等应急设施的建设与营运，是政府保障供给的有利保证。

　　固体废弃物治理是政府主导下充分发挥市场导向作用的社会自我管理与自主自治，强调政府主导、社会自治和尊重市场规律，发挥市场机制的自我调节作用，发挥社会的自我管理能力，发挥政府的宏观调节与调控作用。唯有如此，才能遏制市场失灵、社会失灵和政府失灵，维持正常的固体废弃物治理秩序。