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2002年6月7日，国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局联合发出了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度、促进垃圾处理产业化的通知》，首次提出全面推行城市生活垃圾处理收费制度。之后，各省市陆续开始了垃圾处理收费制度的制定工作：
垃圾收费的目标主要有三个：一是补充垃圾处理经费不足。垃圾收费能够体现污染者付费原则（Polluter Pays Principle），使外部性内部化，充分发挥市场机制达到资源最优化配置；二是促进垃圾减量化。垃圾收费能够敦促消费者减少垃圾排放，同时向上游的生产者发出价格信号，改变企业行为；三是体现社会公平，贯彻“多污染多付费”的理念。
在学界受到普遍关注的垃圾收费方式主要有定额（flat-fee）、计量（unit pricing）两种，由此衍生出各种具体收费方法近来也有学者提出了水消费系数法等新方式。各种收费方法的效果比较见表1。
表1不同收费方法及其效果比较
可见，无论采取何种收费方式，都无法同时满足垃圾收费的三个主要目标。尤其是目前全国大多数城市采用定额收费方式，不但收缴率不高，而且无法反映垃圾处置的边际成本，减量化效果差，社会公平程度低，亟需管理部门在收费方式上进行改革和创新。
一、生活垃圾收缴率不高的原因分析
垃圾收费收缴率不高，其主要原因是政策选择的控制点出了问题、从产品的整个生命周期看（图1），垃圾收费属于下游收费模式，针对的是垃圾排放环节，其对象是大量分散的消费者。然而，一般而言，在交换点引入经济手段比在排放点引入经济手段的效果好。因为在交换点可以集中于买方或卖方来采取某一措施。而在排放点，由于排放者数量庞大（人人都是排放者），而且极其分散，对其实施十预，管理成本很高，效果也不理想.我国所有实施垃圾收费制度的试点城市进展都不顺利，就正好反证了这一点，因此，废弃物管理政策的制定应当着眼于产品生命周期的各个阶段，而不是局限于垃圾排放环节。
图1不同收费模式在产品生命周期中的位置
20世纪80年代开始，发达国家开始对产生环境问题的产品征税，或对这种产品的投入征收费用。通过这样的手段，期望生产者或消费者使用更多的环境安全替代品、以产品税为基础，衍生出一系列上游经济激励手段，包括预收处理费用、押金返还制度、原生材料征税与再生材料补贴等。与直接向已经产生的固体废弃物收费不同，这些上游经济激励模式往往从更为系统、更为全局的角度出发，考虑到产品的整个生命周期，体现了延伸的生产者责任（Extended Producer Responsibility）及循环经济的“3R”（reduce，reuse，recycle）原则有助于实现更有效率的废弃物管理。
二、零售附加费的原理及优劣势分析
（一）原理
零售附加费的主要思路，是通过商品零售环节向消费者征收商品附加费，作为垃圾处理的资金来源之一。其思路与发达国家广泛采用的预收处理费用比较接近。
预收处理费用是在销售产品时根据产品的最终处理成本收取费用。其经济学原理在于：在进行产品交易时，未来处理废旧产品及包装废弃物的外部性并未反映在价格中。因此，预先收取处理费用能适当提高产品价格，以真实反映社会成本，最终抑制产品消费和垃圾产生、
零售附加法在我国尚无实践案例.上海环卫局在征集垃圾收费方案时曾提出一个零售附加费方案，其主要内容是：生活垃圾费的费率按照上海零售商业及服务行业的分类及费率设定，制定了九类费率。其中个别商品所划分到的行业分类，需于税务业务衔接将有所调整。每类商品收费的费率设定时，原则上根据垃圾产生量及处理难度的差别设定，差别幅度在0.2%-0.7%之间。生活垃圾收费的平均费率基本测定在商品零售额或营业额度的0.5%左右，即100元商品消费收取5角（0.5元）。零售商品在10元以下（包括10元）不征收垃圾费；在10元以上按该商品所定的相应费率计算垃圾费，计算出的收缴额以0.5分为计缴单位，未满0.5分，按0.5分计缴。收取零售附加费的主要载体是全市的超市和正规商铺。在消费者结帐的同时扣除零售附加费，费用打印在消费发票中。
上海环卫局的这个方案仅仅是初步设想，方案设计比较简单。下文暂且以此方案为对象，进行零售附加费的优劣分析。本文最后将给出对此方案的改进建议。
（二）优势分析
首先，作为一种上游收费模式，零售附加费具有收缴率高、收缴成本低的优点。零售附加费在标准、收缴方式等方面的设计体现了大众化，回避了误会，操作简便可行。收缴方式的设计达到隐性化要求，有意避开了收缴时的正面显性阻力。另外，由于方式上利用了政府最好的收缴载体资源，引入税务机构的收缴责任，增添了无可替代的权威性，收缴率得到必然的保障。就解决收缴率而言，无疑比定额收费或从量收费具有更高的效率。
其次，零售附加费能够将未来产生的外部性反映到产品当前的价格中，对消费者产生正的激励（少消费少支付，消费每一商品的价格充分反映其边际成本）。因此，对垃圾减量化能够产生较好效果。同时，也能够对生产者发出有益环境的市场信号。爱尔兰的塑料袋税有力地证明了产品费（税）能够向消费者发出价格信号，显著改变消费者行为，对废弃物源头减量有显著成效。2002年3月，爱尔兰政府实施了一项税收，向消费者在零售店买东西时使用的每个塑料袋征税0.15欧元。这项税收的目的，是改变消费者行为。自税收实施以来，进入消费流的塑料袋数量降低了大约94%。在2002年1月至2003年4月，“干净“地区（没有证据表明存在塑料袋乱扔的地区）增加了21%,没有塑料袋“踪迹”的地区增加了56%。
再次，由于收费与商品销售额或营业额度挂钩，体现了“多消费多缴费”的纵向公平原则，此方案的社会公平程度较高。在某一个范围内，商品消费量与生活垃圾产生量呈正相关关系。此方案可以保证收费的累进性，即收入越高，所缴纳的生活垃圾处理费越多。
最后，该收费方案还具有制度上的稳定性。该方案一旦实行，生活垃圾处理费的征收与生活垃圾处理的支出将由市场进行自然调整，不需再出台其他收费调整政策。
（三）劣势分析
首先，地摊经济在我国还占有一定比重，针对多、小、散的地摊交易，管理部门将无法收取零售附加费，这显然会影响到收缴率。不过随着大型超市和正规商铺在我国的普及，零售附加费的收缴率也会相应上升。对发达城市地区而言，这个问题不致对收缴率造成严重影响。
此外，若某一地区率先实施零售附加费方案，则可能产生另外两个难题：一是税种和附加费的决定权在中央政府，单单在某一地区实施有体制上的难度；二是仅在一个地区实施零售附加费可能会抑制消费，造成不公。
三、实施零售附加费的保障措施
为使零售附加费法实现高效率低成本的良好政策效果，同时将不良影响降到最低，本文提出以下三项保障措施。
1.费率必须细化，重点收取某几类产品的附加费。消减污染的成本是不同的，考虑到消除固体废弃物污染的边际成本，零售附加费更适用于：（1）消费需求弹性大的产品，即在产品的谱系中更接近奢侈品而不是日用品；（2）处理难度大、对环境污染严重的产品；（3）不可回收利用的产品。对于以上三类产品，应当制定较高的零售附加费。而对于正常品（日常消耗品），则应制定比较低的零售附加费。
2.在零售附加费的实施和推广中，必须重视公众参与。在方案正式实施前，应对方案进行广泛宣传，充分征询公众和利益相关者（零售商、消费者、税务部门等）的意见，保证公众有较高的知晓度与认同度。上文提及的爱尔兰塑料袋税的案例中，保证利益相关者接受收费是确保政策成功实施的关键。
3.零售附加费的实施，要求管理部门大胆进行制度创新。垃圾收费的一个主要目标，是补充环卫经费，即具备有偿性。垃圾费的交纳者可从环卫局提供的服务中直接收益。采取零售附加费法，仅仅是将垃圾收费提前到消费环节，收费的性质和目的都没有发生改变，因此仍属于收费而不是税收。通过零售附加费收集来的资金用于补充环卫经费，体现了交纳费用与收益程度的对应关系，而非税收的不对应关系。明确了零售附加费的“收费”性质，环卫部门就有权根据实际需要制定办法进行收费。在理顺逻辑关系后，管理部门应突破体制限制，进行制度创新，大胆采用零售附加法这一高效率低成本的收费新模式。
参考文献：略
