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一.城市垃圾管理的公共品属性及其市场化条件
1.城市垃圾管理的含义及其公共品属性
城市垃圾主要是指城市居民的生活垃圾、商业垃圾、市政维护和管理中产生的垃圾，不包括工厂所排出的工业固体废物。
无论哪个国家，对城市垃圾进行管理的任务最初都是由政府来履行的。假设政府对垃圾服务征收费用，作为单个的垃圾产生者(家庭、单位)，即使他不交费，仍然可以将自己产生的垃圾偷偷倾倒，政府没有能力对这种行为进行监督(或者监督的成本相当大)，即消费上具有非排他性；但同时，当垃圾量增加到一定程度，就会增加收集所用的容器、转运站、转运车、垃圾处理场(厂)的投入以及人力资本投入，即边际成本不为零，因此，这种服务不具有消费上的非竞争性。由此可见，城市垃圾管理这项服务是准公共产品，因此为其向私人提供、进而进行市场化提供了可能性。
2.城市垃圾管理市场化的条件
国外发达国家的城市垃圾管理积累的相当丰富的经验，从这些经验来看，就是城市垃圾的综合管理思想的形成和实施，最直接的体现就是分类收集的广泛推广和垃圾收费的普遍实行。同时，通过垃圾收费，吸引私人资本参与城市垃圾管理的具体运营，而政府主要起监督、服务的作用。
科斯认为公共产品如果要市场化(由私人提供)，应具备两个重要条件：一是公共产品的消费上必须存在排他性技术；二是必须要有一系列制度条件来保障，其中最重要的制度安排是产权。这两个条件实际上是和上面提到的垃圾收费和综合利用一一对应的，其关系如下：
图1：城市垃圾管理公共品属性的对应关系
从国外的成功经验和我国一些城市失败的教训中，我们可以看到：能不能很好地找到垃圾消费的一种排他性技术，即不交费者不能享受服务，是保证垃圾管理市场化的前提，这是其经济上的意义。垃圾收费的社会意义在于：如果能够找到一个办法，对垃圾按量收费，则可以从根本上达到城市垃圾减量的目标，而且按量收费对从源头上的垃圾分类也有重大意义。
关于垃圾的产权问题。城市垃圾的产权应该归谁所有?当垃圾没有任何利用价值，只有将其埋于地下时，只有政府有义务对其进行管理，没有人去关心垃圾的产权问题。但目前的情况是，我们必须从垃圾身上找到利用价值，通过管理获得利益，从而使我们更好地管理城市垃圾，而且现有的处理技术提供了从垃圾中获利的条件。因此我们要研究并确定垃圾的产权归谁所有。界定垃圾的产权的必要性首先在于保证投资者利益。我们所指的垃圾是完整的、包含了可回收和不可回收的城市垃圾，而不是被大量的城市拾荒者拣剩后的垃圾，只有完整的垃圾才会给投资者带来回报；其次，强化垃圾处理者的责任，因为拥有垃圾的产权，其最终的处置应该是无害化的，不能对环境造成二次污染，否则会受到惩罚。
通过以上分析，我们可以得出垃圾的产权应该属于参与投资垃圾管理的投资者。但实际的状况是拾荒者成了有用垃圾的产权所有者，而政府承担了无用垃圾的处理义务。因此，如果想让企业或组织参与城市垃圾管理，必须保证垃圾(完整意义上的垃圾)归投资者所有，并以立法的形式加以确认。
二.城市垃圾管理过程及垃圾管理公司的组建模式
1.城市垃圾管理的过程
城市垃圾管理市场化的载体或者说是形式就是组建城市垃圾管理公司。在我国传统体制下，城市垃圾管理都是由环卫部门负责，属于事业单位类型，投资及运营经费均来自于中央和地方财政，成了国家和当地政府的巨大负担。20世纪90年代开始，随着国外政府援助、低息贷款及世界银行等国际金融组织参与中国的城市垃圾管理贷款等活动，我国的城市垃圾管理迈开了市场化的步伐，有些城市出现了投资主体多元化、管理公司化的模式。但多限于垃圾处置环节，比如垃圾卫生填埋、焚烧等。环卫部门仍负责垃圾收、运工作。
无论投资及管理的主体发生何种变化，城市垃圾的整个管理过程不会发生改变，如图2：
图2：城市垃圾管理过程
从图2中可以看出，城市垃圾管理包含三个基本过程：垃圾收集、运输及处理。处理的方式包含卫生填埋、堆肥和焚烧。从技术的成熟度和成本的经济性方面看，目前最符合我国国情的处理方式为卫生填埋。目前北京、上海、广州、深圳、重庆等大城市都建立了垃圾卫生填埋设施。
以这三个基本过程为基础，垃圾管理可以分为三个完整的而又顺序连接的业务：垃圾收集、垃圾运输、垃圾处理。从理论上来讲，每个业务都可以由专门的公司来经营，而且每个业务环节可以由多个公司参与经营。
2.城市垃圾管理公司的机构安排
长期以来，我国城市垃圾管理一直由环卫部门负责，即使到了现在，虽然一些城市垃圾管理的运输和处置通过特许合同等方式进行了“外包”，但是其公司化管理的程度依然很低。在此，本文抛开投资主体问题，只研究城市垃圾管理的公司化运营，即无论谁投资，其业务单位的运营管理都有一套较为固定的模式。笔者设计了在完全公司化管理条件下，城市垃圾管理公司的组建模式及与政府的关系，其模式分析如下：
图3：城市垃圾管理机构安排
在本模式下，城市环卫部门原有的具体运营职能全部剥离，以特许经营的方式委托给城市垃圾管理公司去运作，城市环卫部门的职能彻底转变为监督、服务。
三.城市垃圾管理公司的运营模式及其比较
1.收入来源
在城市垃圾管理市场化的初级阶段，公司经费的主要来源是根据特许合同向政府收取服务费。这个费用和行政划拨有本质的区别，是双方根据测定的垃圾量，收集、清运、处理的成本来加以确认每吨垃圾的费率。城市垃圾管理部门按照实际的处理量向垃圾管理公司定期支付费用，垃圾公司再按一定模式分别向收集、清运、处理公司支付费用。而政府的垃圾管理经费来源则是向垃圾产生者征收的城市垃圾费以及财政补贴。
对于测定单位垃圾的管理费用，需要政府、垃圾管理公司、各方面的专家共同参与。当然，可以由垃圾管理公司先报方案并提供理由，由政府和专家组成定价小组进行审核。至于垃圾管理公司内部的定价，则是企业自身的行为。对于垃圾量的测定。由于公司是按量向政府收取服务费，因此，政府有必要对垃圾的量进行监督，这也是该阶段政府应该行使的监督职能。具体做法可以有多种形式，其中之一就是利用城市垃圾管理机构的区、县级分支机构对垃圾中转站每日的垃圾量进行记录，这个记录定期的汇总量就是政府向公司支付垃圾服务费的依据。
当市场化进行到一定阶段，即政府通过招标来选择垃圾管理公司，公司的收入来源就完全面向市场。其一是向垃圾产生者收取的垃圾费，其二是对垃圾的综合利用所产生的收益。在这个阶段，政府对垃圾管理的具体运营不再补贴，但应该通过招标的形式确定本地区垃圾费的标准，公司只能按既定的收费标准向被服务者收取费用。
2.城市垃圾处理费收费载体比较
(1)国外的城市垃圾收费状况及模式
1924年，美国加利福尼亚州的伯克利市首开先河，在国际上最早实行收取垃圾处理费。目前，推行垃圾处理收费制在国外城市已是普遍现象。收费法——美国的西雅图市政府规定：每月每户居民运走四桶垃圾，交纳13.25美元费用，每增加一桶垃圾，加收费用9美元。这一规定实施后，西雅图市垃圾量一下减少了25%以上。课税法——意大利实行“塑料袋课税法”，明文规定每只塑料袋付8美分税。商店每卖一个价值50里拉的塑料袋，要交100里拉的税。德国法律规定，对每个无法回收的容器征税30芬尼。韩国从1995年起正式实施垃圾袋收费制度，居民必须购买指定的垃圾袋丢弃垃圾，每个垃圾袋的售价就包含了垃圾处理的费用。
(2)现有的国内城市垃圾费征收模式
政府颁布行政命令，确定收费的标准及收费的范围，由环卫部门具体落实，开设专门的收费帐号，大的企事业直接在银行缴纳，大量的居民户由街道、物业管理公司等代收，但一般的收缴率不到10%，关键问题就是没有很好的载体。而城市的水费、电费、气费和许多城市征收的污水处理费，都有相应的载体，并建有自己的收费网络。
(3)针对目前国内的征收模式，笔者提出两种方案以供参考
一是以城市水、电、气等网络之一或综合选择为载体，向城市居民征收统一的垃圾处理费。如果政府采取强制措置，收费率肯定要大大提高。但是有一点我们必须看到，如果举行市民听证会，肯定会遇到巨大的阻力，因为每家每户的垃圾产生量是不同的，从意愿上来说，一般市民不能接受统一的收费。如果少数市民拒交垃圾费，水、电、气公司也不可能采取强制措施，因为不属于他们本身业务范围类的事情，而在示范效应影响下，拒绝交费的居民会越来越多。
二是垃圾收费的载体就是垃圾本身。其具体方案是：居民的生活垃圾必须装在特定的垃圾袋中(可以由政府或垃圾管理公司免费提供)，居民向政府或垃圾管理公司购买垃圾票，就和邮票的性质一样，面值一般为1-5元，只有当居民把垃圾票贴到特定的垃圾袋上，垃圾收集公司才给予收集。这样，可以做到按量收集，而且不用特别去建立一个收费网络，垃圾票可以委托商业网点或街道、居委会销售，就象手机充值卡或者邮票一样。
表1：两种收费方案的比较
图4：垃圾管理公司的内部业务运作模式一
模式二，垃圾收集公司负责收取城市垃圾费，然后将垃圾委托给垃圾清运公司运走，前者付费给后者，按吨计算费用，这个费用包含清运和处理费。垃圾清运公司再将垃圾运送到处理场(厂)，并向处理公司支付处理费。这种模式相当于垃圾生产者向收集公司购买服务、收集公司向清运公司购买服务、清运公司向处理公司购买服务。
支付费用1≈支付费用2+支付费用3
支付费用1-支付费用2=城市垃圾收集公司经营毛利
支付费用2-支付费用3=城市垃圾清运公司经营毛利
支付费用3-垃圾处理成本=城市垃圾处理公司经营毛利
模式三，城市垃圾管理公司从政府获得费用支付，或由其直接向垃圾产生者收取费用，并按测定的单位费用，以实际量为依据全额支付给垃圾处理公司，垃圾处理公司向清运公司购买垃圾，垃圾清运公司则向垃圾收集公司购买垃圾。
图5：垃圾管理公司的内部业务运作模式二
图6：垃圾管理公司的内部业务运作模式三
(支付费用1+财政补贴)-支付费用2=城市垃圾管理公司经营毛利
支付费用2-支付费用3=城市垃圾处理公司毛利
支付费用3-支付费用4=城市垃圾清运公司毛利
支付费用4-垃圾收集成本=城市垃圾收集公司毛利
表2：三种模式的比较
模式二显然是较优的选择，除了总分较高之外，各项得分比较平均，是充分市场化条件下的最好方案。但是，以上三种模式在不同的市场化程度条件下，各有相对优势，应该根据不同城市以及城市垃圾管理的不同发展程度分别加以运用。
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