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在现有供给机制下，农村垃圾治理服务供给严重不足。因为农村第三部门的特殊优势能够有效克服市场、一事一议制度以及政府提供导致的供给不足，所以由其提供垃圾治理服务是现实可行的。但是缺乏自身理念和独立性以及有利的法律环境也成为农村第三部门发展的制约因素。今后应当充分利用优势条件，着力化解制约因素，使农村第三部门在解决农村垃圾治理问题中发挥应有的作用。
党的十六届五中全会提出以生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主为目标的社会主义新农村建设这一重大历史任务。其中，村容整洁是指脏、乱、差状况从根本上得到治理，生态环境、人居环境明显改善，社会秩序稳定，村容村貌整洁。
近几年随着农村经济的迅速发展，农民生产、生活水平有了较大提高，农村垃圾产量逐年加大，相比之下，我国相应的农村垃圾治理服务却严重缺失。20世纪70到80年代，西方国家第三部门兴起。在我国建立社会主义市场经济体制过程中，第三部门也开始积极参与到各种公共品的供给当中，并以其针对性强、效率高、创新性好等优势迅速成长为公共品供给中一股不可忽视的重要力量。在我国，不论是理论界还是决策界都在日益关注这一部门的发展，以期能充分发掘和拓展其在提供农村公共品上的作用。鉴于当前形势下农村垃圾治理问题的重要性和紧迫性，研究现阶段及其将来第三部门在农村垃圾治理服务供给上的可行性具有强烈的现实意义。
一、农村垃圾治理服务供给的现状分析
农村垃圾可以分为生产性垃圾和生活性垃圾两种。其中，生产性垃圾主要是指农作物秸秆、农业生产过程中废弃的地膜、农药外包装，少数农村地区拥有的村办企业或其他集体经济在工业生产过程中产生的固体废弃物以及畜禽养殖场的垃圾等。农村生活性垃圾主要是日常生活中产生的固体垃圾，如废纸、塑料制品等。据调查，农村每天每人生活垃圾量为0.86公斤，全国农村一年单生活垃圾就接近3亿吨。
在农村，大部分垃圾未经处理，直接堆放在村道、田边、房前屋后，以及随意丢弃在沟渠、水塘，形成了垃圾围村的局面。
农村垃圾治理服务应当包括各种公共环卫设施例如标准化垃圾箱（各类垃圾收集桶、果皮箱）、道路保洁机、洒水车、农村公厕、垃圾池、垃圾中转站等的提供与维护，垃圾的收集与清运服务等。但就目前来看，与农村垃圾问题严重的现实相比，相应的垃圾治理服务却存在严重滞后。
（一）垃圾治理服务的提供存在严重的城乡差异
长期以来，我国在垃圾治理上，对农村的重视和投入都远远落后于城市。城市自建立起就十分重视环境卫生问题，积极投入资金进行环卫基础设施建设，然而对农村环境卫生的重视不过是近几年的事情。与城市相比，我国农村垃圾治理服务的量不足、质不高。例如城市随处可见的垃圾箱在农村却极其不足，有些有条件的农村地区也提供了垃圾箱，但是由于数量少，质量差（损毁严重），平均安置距离又较远，也没有起到应有的作用。而且农村地区的环卫设施由于缺乏资金和专业人员等缘故疏于维护，寿命非常短。此外，与城市完善的环卫队、城管队相比，农村专业保洁人员短缺，垃圾的收集、清运不及时。截至2007年底，全国共有61.3万个行政村，但是其中约有一半的村庄没有规划和环境卫生治理，缺乏专职保洁员的村占到65.64%。
（二）农村垃圾治理服务的提供存在严重的地区差异
在我国农村除环卫设施以外，垃圾的收集、清运和处理主要采取户集-村收-镇运的分级管理模式，即农户将垃圾定点存放（村道以及其他公共场所的垃圾由村保洁员处理），然后由村统一收集，由乡镇政府负责垃圾的清运。由于农村垃圾治理资金一般是由村委会和乡镇政府支付，也有通过向村民收取垃圾治理费用的方式来支付，在东部或是经济较发达或者距离城市比较近或是乡镇政府驻地的村庄，环保意识强，乡镇财力较好，村级负债少，就比较容易提供足量的垃圾治理服务。反之，在我国中西部或经济较为落后或偏远的农村地区，乡镇和村就可能没有足够的能力提供。
二、农村垃圾治理服务供给不足的原因分析
自税费改革以后，原有的以农民自己供给为主和国家供给为辅的农村公共品供给机制被废除，新的供给机制却未形成，于是当前农村公共品的供给呈现出市场、政府、“一事一议”制度等的多元化供给模式。
由于农村垃圾治理服务具有收益的非排他性和消费的非竞争性，也即属于一项农村公共品，因此其供给存在不足的原因也应当来自于以上三个方面。
（一）农村垃圾治理服务由私人提供的市场失灵
1.农村垃圾治理服务的正外部性。农村垃圾治理服务具有正外部性，这使得提供垃圾治理服务的边际私人收益（MPB）小于边际社会收益（MSB）。这种情况会导致私人供给水平小于农村社会所要求的最佳水平，无法实现帕累托最优。根据科斯定理，外部性可以通过明晰产权加以解决，但事实上有关环境方面的产权比较难以界定，所以由垃圾治理服务所产生的正外部性就无法由市场自发解决。
2.农村垃圾治理服务的公共品属性。市场不是慈善机构，私人部门有追求利润最大化的动机，只有达到足够的利益空间，私人部门才会提供这一服务。与私人产品不同，作为一项公共品的农村垃圾治理服务其最优提供需要满足每个消费者的边际利益之和（MR）等于边际成本（MC）。但是，垃圾治理服务的集体消费性很容易导致搭便车现象，为了少支付或不支付价格，村民不会表达自己对于垃圾治理服务的真实偏好，从而无法形成有效的市场价格，而私人要排除这种搭便车现象需要很高的成本甚至根本是不可能的，于是私人部门由于得不到预期的利润就会提供不足或放弃提供。
3.私人部门的“自利性”。私人部门的“自利性”使其更关注经济效益而忽视社会效益。私人部门或许还可以提供垃圾治理服务中所需的各种环卫设施（尽管可能会不足），但是它们却不会对其维护服务加以负责。由前述垃圾治理服务的定义知对环卫设施的维护也属于其一项重要内容，而且农村垃圾治理服务不足的一个重要表现就是各种环卫设施疏于维护。可见，在对环卫设施的维护方面也存在市场失灵。
（二）“一事一议”制度作用有限
农村税费改革后，原农村公益事业建设的筹资筹劳渠道由征收村提留和“两工”改为了一事一议制度。“一事一议”符合村民自治、民主管理的要求，有利于调动农民参与农村公益事业建设的积极性。但是就目前来看，“一事一议”在农村垃圾治理服务提供中的作用有限：一方面采用“一事一议”仍无法回避搭便车的存在，这是由垃圾治理服务是农村公共品的内在属性决定的；另一方面，由于“一事一议”制度的实行时间较短，尚存在许多不完善的地方。受我国农村经济社会发展水平不高，民主社会进程缓慢，村民文化、政治素质有限，村民自治水平较低等诸多因素的影响，现行“一事一议”制度存在事难议、议难决、决难行的“三难”困境，加之受到资金筹集上限限制，很难在农村公共品供给上发挥重大作用。
（三）农村垃圾治理服务由政府提供的政府失灵
1.基层政府财力有限。农村税费改革之后，作为农村公共品主要提供者的基层政府财力下降，根本无法满足日益增长的农村公共品需求。一是税费改革以后基层政府没有了制度外收入；二是当前基层政府主要依靠中央财政转移支付，但是中央政府每年对于农村的投入总量虽然很大，但均量不足。另一方面，基层政府机构膨胀加剧了农村公共品提供与政府维持日常运转和供养人口支出之间的矛盾。加之分税制改革以后，大多数基层政府负债严重，使得基层政府在提供公共品上进一步陷入困难境地。显而易见，政府没有能力保证包含垃圾治理服务在内的所有农村公共品的有效供给。
2.基层政府追求自身利益的动机。基层政府也是由政府官员组成的，它们有自身利益，也追求自身利益最大化，而其自身利益与公众的利益并不完全一致。基层政府基于地方GDP增长、职位晋升等多方面的考虑，在有限的财力水平下往往更倾向于提供达标类工程和形象工程这类很容易出政绩的工程。而且基层政府官员本身素质水平有限，比较重视短期利益而缺乏可持续发展的长远观念，这种“近视效应”使其对于农村环境卫生问题的重要性认识不足。因此相比于需要达标的乡村公路、自来水设施等供给的相对过剩而言，以改善村容村貌为主要目的的农村垃圾治理服务则供给不足。
3.公共需求表达机制缺失导致政府信息不完全。农村社会普遍缺乏主体表达公共品需求的基本机制，理论上存在的两种公共需求表达机制，即“以手投票”的公共选择机制和“以足投票”的蒂伯特模型在我国暂时均不具备建立的条件：我国尚未形成“以手投票”所需的健全的民主决策机制，我国严格的户籍制度也难以实现“以足投票”。公共需求表达机制的缺失使得政府对于村民的意愿无从知晓，即出现信息不完全。因此，考虑到垃圾治理服务的提供，即使排除基层政府出于自身利益的驱动而无视或不尊重农民真实意愿的情况，最公正无私的政府也会因为信息不完全无法保证其提供数量。
三、农村垃圾治理服务第三部门供给的可行性分析
（一）农村第三部门概念界定 农村第三部门，又称农村民间组织，主要是指由农民自发组织，或者在政府推动和支持下组织，参与主体主要是农民，活动范围主要在农村，目标是追求农村经济活动效率和农民社会福利的一切政府和企业之外的社会组织。目前农村各地的第三部门形式多样，例如灯会、庙会、农村老年协会、产业团支部、农民用水户协会、农民专业合作经济组织、村民议事评审会、农民工组织等。农村第三部门在促进农村经济、社会发展方面发挥了重要作用。
（二）农村第三部门供给的优势分析
1.与私人部门相比更具社会使命感。与私人部门不同，非营利组织是使命感、责任感最强的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，以“使命为先”。第三部门的社会使命感和敬业精神使其不仅能够实现垃圾治理服务的有效供给，而且还可以保证各种公共环卫设施有效维护。不仅如此，借鉴“希望工程”等的成功经验，农村第三部门还可以策划利用广播电视、新闻媒体、网络平台以及其他纸制宣传物等进行垃圾治理重要性的宣传，提高村民的环保意识，而这正是治理垃圾问题根本之道。
2.与“一事一议”相比更具完备性。“一事一议”制度是我国的一项新制度，还缺乏实践经验和运作的规范性，而且它充分发挥作用需要以成熟的民主制度作基础，这与我国的现实存在差异。而我国传统的农村第三部门由来已久。在中国历史上，这些传统的农村第三部门通常是围绕宗族祭祀、农事、节庆、民间宗教以及民间救助等事务建立起来的。所以，当代农村第三部门的发展虽然起步较晚，但是不论从组织建立还是运行机制上都有据可循。因此，与“一事一议”相比，第三部门的发展相对更完备。
3.与政府部门相比更具针对性。第三部门的社会使命感促使其能够克服政府追求自身利益的局限性，更关注社会的可持续发展和全面发展。基层政府担负着提供各类农村公共品的艰巨任务，而农村公共品又存在很多历史欠账，政府可能没有更多精力或无暇关注垃圾治理。而第三部门没有来自于上级政府的压力，不追求经济利益（理论上讲），因此也就不需要达标和形象工程。这使第三部门能够更具针对性地提供那些确实是农民最关心、最直接和最现实需要的公共品，例如垃圾治理服务，从而有效弥补了基层政府的功能缺位。而且农村第三部门是使用者的合作社（Users cooperative），即参与主体大都是农民，他们在对本村垃圾箱的提供数量、垃圾箱的平均安置距离、垃圾清运的时间安排等具体问题上更有发言权，有力地克服了由政府进行自上而下提供时无法避免的农民真实需求无法表达的困境，从而使得垃圾治理服务的提供更具针对性。
4.农村第三部门本身具有较大的发展潜力。我国农村第三部门发展很快，以农民专业合作经济组织为例，2006年全国农民专业经济合作组织总数超过15万个，成员的数量达到2363.5万，占全国农业总户的9.8%，占农户总数的23.3%，接近1/4。另据统计，截至2008年底，全国共有民间组织35.4万个，比上年增长10.6%，其中，社会团体19.2万个，民办非企业单位16.1万个，基金会1144个。不仅如此，农村第三部门的类型也在逐步扩大至各个领域，涉及农村文化、经济、社会、维权、产业等各个方面。可见，不论是从发展规模还是涉及类型上看，农村第三部门都有提供垃圾治理服务的潜力。
（三）农村第三部门供给的制约因素
1.缺乏自身理念。农村第三部门的参与者主要是农民，但从目前来看，受农民个人素质水平和组织管理水平的影响，盲目、短视不可避免。由于缺乏明确的自身理念和社会使命感，在组织内部可能会出现部分成员忽视社会责任，片面追求自身利益最大化的情况，或者产生官僚主义的作风，从而偏离了第三部门非营利性、非政府性和公益性的成立初衷，不利于其长远发展。
2.缺乏独立性。现实中，我国农村第三部门与政府的关系十分模糊，缺乏应有的独立性。在我国，不论是传统农村第三部门还是当代农村第三部门，大都是在政府扶持下发展起来的，它们或者由各级党政机构直接创办，或者本身就从党政机关转变而来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办，因而我国的农村第三部门更像是政府的助理或政府的附属延伸机构。不仅如此，这种与政府之间的特殊关系也使得我国农村第三部门在实践中采用同政府相似的工作作风、工作理念和管理方式，从而极易产生官僚作风和追求自身利益等一系列政府失灵问题，导致垃圾治理服务供给低效。
3.缺乏有利的法律环境。现行调整第三部门的相关法规主要有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中国人民银行基金会稽核暂行规定》和《事业单位财务审计规则》等涉及第三部门的规定。这些规定的法律位阶都较低，大多属于行政法规，而且从内容上来看都是以限制性为基本导向，对于第三部门的地位认定、内部组织以及监督则明显缺失。正是这种不利的法律环境促使农村第三部门要么主动依附于政府机构，成为政府的延伸机构，偏离了自身理念，丧失了发展的独立性；要么由于进入的“高门槛”使一些农村第三部门始终以“非法形式”存在，发展处境艰难。四、农村垃圾治理服务第三部门供给的相关政策建议
（一）促进政府与农村第三部门之间关系的明晰化
拥有牢固的自身理念和独立性是农村第三部门克服其他供给机制的缺陷提供垃圾治理服务的重要前提，而这一前提的实现则有赖于政府与农村第三部门之间关系的明晰化。政府应当认识到农村第三部门不是在与其争权，而是扮演了一个为政府分忧解难的角色，通过在某些农村公共品的提供如垃圾治理服务方面做出适当的退出，让农村第三部门发挥更大的作用，将有利于政府把有限的精力放在提供更多适合由政府提供的农村公共品上。当然，政府在提供垃圾治理服务方面的退出并不意味着政府对此将无所作为，相反，政府应当进一步转变职能，由对农村第三部门的限制转变为在提供农村公共品方面与其达成合作，由对农村第三部门领导转变为对其有效监督。
（二）扩充农村第三部门发展所需的人力资源
农村第三部门提供垃圾治理服务是出于一种强烈社会使命感的驱使，这就要求其每个成员都应当有为本村提供良好居住环境，保障本村居民身心健康的责任心和道德感。实际上，农村不缺乏这种热心人，他们有的是年龄比较大，有的是文化水平较高，例如退休教师或曾是本村的主要干部，这些人在农村具有一定的威望，他们很可能成为第三部门发展所需的潜人力资源。更值得关注的是，当前由于国际经济危机的影响，企业用工需求的减少将造成一部分农民工的返乡。农民工返乡是一种现实挑战，但同时也为农村第三部门的发展壮大带来了新机遇。这些返乡的农民工由于多年在外打工，长期接受现代城市文明熏陶，恰好成为对农村第三部门发展的紧缺性人才。与此同时，通过发展农村第三部门又可以创造更多的就业岗位以解决这些人的就业，一举两得。
（三）创造有利于农村第三部门发挥作用的法律环境
除进一步完善当前已有的相关法律法规外，应当借鉴国外经验设计和制定一部专门针对农村第三部门的农村第三部门法，该法实施的目的在于明确和保护农村第三部门的合法地位，为其在农村更好地发挥作用创造良好的法律环境。因此，就内容而言应更多涉及农村第三部门的组织机构设立、享受的优惠政策、与政府的职责分工、政府对其监督和管理等内容而非单纯对其进行规制。农村第三部门在提供垃圾治理服务甚至其他农村公共品方面难免会与政府部门之间发生利益冲突，因此有必要就农村第三部门提供公共品方面做更为细致的规定，以法律的形式进一步理顺其与政府部门之间的关系，严禁有关政府部门以任何名义妨碍第三部门的发展。
总之，农村第三部门完全可以成为垃圾治理服务的可供选择的有效供给者。不仅如此，第三部门以公益性为特点，追求社会效益，具有强烈社会使命感使其可以在市场和政府作用的真空区大有作为，在现在和将来必然成为农村公共品供给的生力军。今后农村第三部门应在尽可能保持自身独立性的情况下与政府、市场产生良性互动，以进一步拓宽农村公共品供给主体的选择范围，完善农村公共品的多元化供给机制，促进城乡一体化的发展进程。
