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建市以来，深圳市以落实科学发展观、构建和谐社会为指导，以“国际先进、国内领先”为标杆，以环境园产业化、专业化、市场化发展为载体，目前已基本建成政府主导、社会参与、标准超前、机制成熟、运行高效、监管严格的城乡一体化垃圾处理管理体系，为完善城市功能、保证城市公共卫生安全、提高市民生活环境、建设现代化国际化先进城市做出了贡献。
深圳市垃圾处理管理经验与成绩
从发展沿革看，深圳市垃圾处理管理的特点是“起点高、发展快”，垃圾产生量由1979年的7.5吨/日增长到1.4万吨/日，增长约1800倍。发展历程可分为三个阶段：一是建市至90年代中期的简易堆放阶段，二是97年建成下坪场至今的无害化和资源化处理阶段，三是目前处于起步期的源头减量全过程控制阶段。深圳市垃圾处理管理主要经验与成绩如下：
（一）规划先行，建设国内领先的垃圾收运处理体系
1、编制适度超前的环卫设施规划。1996年在全国最早编制环卫设施总体规划，1998年和2005年对该规划进行了两次修编，并将环卫规划纳入城市总体规划中予以实施。近期又依据总规编制了《深圳市垃圾转运站布点规划》、《深圳市余泥渣土受纳场专项规划（2011－2030）》以及五座环境园控制性详细规划等。
2、构建高效环保的垃圾收运体系。推行全市域一体化、全覆盖的新型垃圾收运体系，建设小型垃圾压缩转运站733座，并配套前端“车载桶装”、“车载袋装”等密闭化收集方式，实现全过程“垃圾不落地”收运作业。
3、打造以环境园为载体的城市垃圾处理体系。环境园是承担垃圾综合处理利用、环卫科技研发、宣传教育培训、群众休闲运动、区域环境评价等任务的“低碳生态园林式”公园。深圳市在国内率先提出环境园规划理念，规划和建设清水河、老虎坑、坪山、白鸽湖、塘朗山五座环境园，并依托环境园，建成生活垃圾焚烧厂7座，卫生填埋场3座，餐厨垃圾综合利用设施1座，病死禽畜、粪渣处理厂各1座，实现生活垃圾、厨余垃圾、建筑垃圾、粪渣、病死禽畜等城市垃圾大分流处理。
（二）科研创新，建立“政产学研”一体的技术管理体系
联合高校、科研院所、设计部门及企业等智力资源，引进技术消化吸收，结合工程开展科技研发，以科技研发促进生产，取得丰硕成果：一是获得国家及部委科技奖共50多项，其中“城市生活垃圾焚烧处理技术”和“生态填埋处理成套化技术”获得国家科技进步二等奖；二是制定国家及行业标准共30多项，如《城市生活垃圾卫生填埋场运行维护技术规程》、《生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程》等；三是被国家列为示范工程10多项，如玉龙坑垃圾填埋场封场工程，通过对填埋场进行生态恢复，改造成高尔夫练习场。
（三）低碳发展，奠定先进的垃圾资源化利用体系
1、垃圾焚烧发电起步最早、规模最大。1988年建成国内首座焚烧厂，采用焚烧发电技术实现垃圾减容、减量和无害化的同时回收热能。目前，全市垃圾焚烧处理能力7875吨/日，总规模国内最大，焚烧处理率55%，发电装机总容量145MW，发电量约11.6亿度/年。其中老虎坑垃圾焚烧厂4200吨/日，单厂规模国内最大。
2、垃圾填埋气体利用方式多样、规模最大。深圳市下坪、宝安老虎坑2座垃圾卫生填埋场均建成和运行填埋气体综合利用设施，消减填埋气体1.8 亿m3/年，发电量约1亿度/年，提纯用作汽车燃料414万m3/年。同时，通过“清洁发展机制”，实现温室气体（折合CO2）减排量260万吨。
3、建筑垃圾综合利用成效显著、规模最大。深圳市为全国首个建筑垃圾综合利用示范城市，建筑垃圾综合利用能力达到350万吨/年，生产6大系列、40多种绿色再生建材产品，建筑垃圾综合利用率约为35%，节约土地资源约350亩，减少天然砂石原料消耗210万立方米。
（四）市场开放，形成和谐共赢的垃圾处理产业体系
1、实行多元化产业模式。深圳市垃圾处理设施自1999年开放市场以来，建立了“政府建设政府运营”、“政府建设企业运营”、“企业建设企业运营”、“业务外包”、“租赁经营”等多元化垃圾处理资源化产业模式，形成了政府、企业、社会三方共赢，高效、规范、健康的垃圾处理市场，使深圳市垃圾无害化处理率（95.13%）居全国大城市前列。
2、培育多层次市场主体。建立“政府搭台、企业唱戏”市场化平台，构建起包括设计咨询、技术研发、设备制造、建设运营、环境监测等业务在内的多层次市场，培育了一批国内领先的垃圾处理本土企业，如深圳能源环保、东江环保、绿色动力环保集团、光大环保等。历年来，企业投资建成垃圾焚烧处理厂达5座，融资约35亿元，增加处理能力7125吨/日。
（五）规范管理，构建垃圾处理高标准运营监管体系
1、建立政策法规体系。制定了《关于进一步加强城市垃圾管理的意见》、《深圳市生活垃圾焚烧厂运营监管办法》以及垃圾处理费补贴标准等政策；颁布实施了《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》、《深圳市城市生活垃圾处理费征收和使用管理办法 》等法规规章。
2、完善运营监管措施。制定了运营合同、技术规范、质量标准等监管制度，采取派驻人员、实时监控、社会监督等监管手段，对垃圾来源、种类、重量以及烟气、渗滤液、飞灰炉渣等排放进行全面监管，建立了居民小组联络沟通、动态投诉反馈等社会监管机制。深圳市垃圾处理设施监管取得良好成效，各项运行指标均优于国家标准，部分指标达到欧盟标准。
国内外先进城市垃圾管理经验
（一）欧盟垃圾管理策略
欧盟制定了较为全面系统的固体废物相关法律法规，2010年起施行的《废弃物框架指令》提出“垃圾管理五层倒金字塔”原则，优先是避免和减少垃圾产生（Prevention），其后是垃圾直接利用（Reuse）、循环利用（Recycle）、能源回收利用（Recovery）等，最后是填埋处置（Disposal）。欧盟的填埋导则，要求至2010年可生物降解的生活垃圾填埋量应降到1995年的75%，2013年降到50%，2020年降到35%。
（二）德国生活垃圾管理
德国生活垃圾管理特点是法律法规完备，最早推行循环经济，资源回收率高，基本实现了原生垃圾零填埋。1972年制定了《废物处理法》，1986年修订为《避免废物产生及废物处理法》，1994年制定《循环经济和废物处置法》，将循环经济思想从商品包装拓展到社会相关领域。以柏林市为例，已经构建了以回收利用为主、生物处理和焚烧为辅的生活垃圾全过程管理体系。
（三）日本生活垃圾管理
提出“环境立国”，为了实现“零排放”的“循环型社会”的理想，制定了一系列法律法规，垃圾处理以焚烧为主。20世纪70年代即制定了《关于废弃物处理及清扫的法律》，垃圾收费按照排放量，其中家庭垃圾实行袋装收费制度。以东京为例，垃圾回收利用比例为22%，未回收利用的垃圾全量焚烧。
（四）新加坡生活垃圾管理
重点实施资源回收和垃圾全量焚烧策略。颁布了废物减量及资源回收相关政策，包括《全国再循环计划》、《新加坡包装协议》、《工业废物减量指南》等。至2010年，生活垃圾回收利用率52% ，焚烧处理率48%。
（五）台湾地区生活垃圾管理
实施资源垃圾和城市生物质垃圾回收，法律法规完善。上世纪80年代，台湾经济社会快速发展，垃圾成倍增长，政府部门制定了“焚化为主，掩埋为辅”策略，1992年，第一个垃圾焚化厂运行。2002年，颁布《资源回收再利用法》，通过回收奖励与市场机制，提高民众回收意愿；2003年，制定了“垃圾零废弃”目标，全面推行垃圾减量与资源回收，推广厨余分类；2005年，推行垃圾强制分类，实施“资源、厨余、垃圾”分三类收集方案；2010年，基本达到“零废弃”目标，以台北市为例，垃圾回收率53.0％，其余垃圾97%以焚烧方式处理，仅3%卫生填埋处置。
深圳市垃圾管理面临问题和挑战
（一）垃圾管理仍以末端治理为主，未形成全过程管理体系
欧盟、日本、新加坡、台湾等先进国家、地区，普遍遵循“避免产生-废品直接回收利用-循环利用-能量回收-最终填埋处置”的垃圾管理优先次序，注重源头减量和回收利用，实现城市的低碳、生态、可持续发展。而深圳市垃圾管理尚缺乏全过程管理制度和分类处理设施，垃圾减量化效果不够理想，末端处理设施压力巨大。
（二）处理设施建设艰难，存在“垃圾围城”隐患
由于深圳市早期龙岗中心城和平湖一、二期垃圾焚烧处理厂建设标准较低，周边时有居民投诉，土地规划控制不严影响环境园规划落实，以及近年来居民对垃圾处理设施心存疑虑和抵触情绪，导致环境园及垃圾处理设施新建举步维艰，全市垃圾处理面临严峻形势。
（三）土地资源日益紧缺，垃圾卫生填埋方式不可持续
卫生填埋具有投资小、运营成本低、处理量大等优点，但存在占地大、原生垃圾混合填埋臭气难控制、渗滤液难处理等缺点，不适合深圳市人口密集，土地紧缺的市情，应将卫生填埋场作为垃圾焚烧后残渣填埋和应急处置的战略储备之用。
深圳市垃圾管理下一步工作思考
深圳市生活垃圾管理战略目标:从被动的无害化处理向主动的减量化和资源化转型，实现处理设施从公众厌恶型向环境友好型转变，力争达到垃圾“零废弃”，建设低碳、文明、生态、宜居城市。主要指标：至2015年底，基本实现人均垃圾产生量“零增长”，原生混合垃圾“零填埋”；至2020年，基本实现以控制垃圾产生、垃圾资源综合利用为特点的全过程管理模式。
（一）实施生活垃圾减量分类战略
1、推广垃圾减量分类，促进深圳市生态文明建设。落实党的十八大关于推进生态文明建设的精神，深圳市通过垃圾减量分类这个重要载体，开展深入持久的宣传教育活动，推广适宜的减量分类方式方法，促进市民从日常生活细节做起，养成减少废弃、节约资源的生态生活方式，不断提高生态文明意识。
2、通过计量收费和奖惩机制，实现垃圾的源头减量。一是出台相关法规，促进企业简化商品包装、减少一次性物品使用、净菜进城等；二是逐步实行计量收费，对企事业单位垃圾实行“按量按类收费”制度，探索居民垃圾“随袋征收”、贴条形码等按量收费制度；三是制定经济奖惩制度，完善启动补助、减量补助等经济激励措施，对物业单位和住户进行减量分类补贴或奖励。
3、整合规范现有的回收系统。在国外，废品回收是实现垃圾减量的重要途径，而在深圳市部分废品回收呈现萎缩趋势。建议将废品回收纳入垃圾管理范畴，并制定相关扶持政策，促进垃圾减量。
4、实现分类垃圾的源头减水。逐步在垃圾转运站内增设预压缩装置，对含水率约60%的厨余垃圾进行挤压脱水并单独收运处理，实现垃圾减量10-15%。
5、加强工程应用研究，实现有机质垃圾资源化。探索、推进分类后的厨余垃圾和餐厨垃圾以湿法厌氧消化和高温好氧堆肥为主导工艺处理。处理过程中产生的废水和沼液经处理后达标排放。沼渣可以进行高温堆肥处理，或采用热解技术生产活性炭。
（二）实施环境园低碳生态发展战略
以体现垃圾资源化、建设低碳生态园区为核心，通过科学规划，优化园区垃圾处理物质流、能量流和信息流，实现园区环境和深圳市区域社会经济的协调发展。
1、实现环境园五大功能分区。实现垃圾综合处理、分类回收利用、科技产业孵化、培训教育与科普宣传、运动休闲与特色旅游等五大功能分区。垃圾综合处理和分类回收利用等环境敏感型设施布置在核心区，其他3个功能区与周边形成较大面积的卫生防护隔离带，配套的公园绿道、休闲娱乐等公益性设施，回馈居民，构建环境友好型环卫设施基地。
2、实现垃圾填埋处理转型。为解决卫生填埋不可持续的问题，出台限制原生混合垃圾填埋的技术政策，推行垃圾焚烧处理和残渣制砖，或者通过垃圾分类收运处理，生物质垃圾生化处理，高热值垃圾焚烧发电，将现有填埋场转变为垃圾转运、预处理和厨余垃圾回收利用等功能的垃圾综合处理与资源化设施。
3、采取综合措施争取民众支持垃圾处理设施建设。建立垃圾处理经济补偿机制；配套公园绿道、休闲娱乐等公益性设施，回馈市民；加大建设和运营资金投入力度，新建设施采用国际最先进的技术和设备，高标准建设和运营，对现有设施进行提标改造，排放指标严格执行深圳市的《生活垃圾处理设施运营规范》；公开垃圾处理信息，排放指标在线监测，向公众开放查询，取信于民。
4、推进环境园和垃圾处理设施建设。加快建设东部（5000吨/日）、南山二期（800吨/日）等垃圾焚烧工程；建成清水河、福田、 老虎坑、龙岗、坪山、郁南等6座餐厨垃圾综合利用厂，餐厨垃圾处理规模达到2300（吨/日）。
（三）实施“政产学研”相结合的科技战略
1、重点开展垃圾分类处理技术研究。进一步发挥“政产学研”合作的优势，制定相关规划和促进机制，形成科学研究与工程应用的良性互动。研究垃圾预处理装备、生物质垃圾资源化等关键技术，垃圾焚烧设施对“干”垃圾适应性，垃圾和沼气发电能量梯级利用技术，沼渣、沼液等二次污染防治及综合利用技术等。
2、落实深圳市新能源产业振兴发展规划。在环境园外围建设新能源环保装备产业基地，建设面向全国的创新型环保科技研发、工程技术服务、环卫装备生产基地。在此基础上，孵化一批具有国际竞争力的高科技环保企业。
3、建设高素质复合型管理队伍。进一步培养具备社会公益管理能力和扎实专业知识的人才队伍，提升深圳市城市垃圾管理水平，应对和解决垃圾减量、分类收运和处理、设施建设和运营以及监管等产业化发展过程中遇到的复杂问题。
（四）实施垃圾管理创新发展战略
1、完善与时俱进的垃圾管理法律法规和政策体系。如：垃圾减量分类管理办法，垃圾处理资源化产业发展税收、财政、信贷、融资优惠扶持政策等。
2、向公共服务型政府转变。学习国外经验，建设E-政府，为公众提供透明、便民的综合性服务平台，如公开垃圾管理相关法规、政策、标准和规范，以及垃圾处理设施的烟气、污水、灰渣等排放监测指标等。
3、引导公众参与。引导社会市民参与垃圾管理决策、执行、监督，营造良好社会氛围，形成广泛的合力。搭建社会组织、热心公益市民、义工参与的平台，扶持NGO和NPO等组织的发展，充分调动社会各方共同参与垃圾管理的积极性。
4、建设垃圾管理智能化系统。利用物联网、云计算等新一代信息技术成果，建立垃圾收运和处理全过程信息化管理系统，对垃圾收运处理关键节点和指标数据进行实时采集传输和监控，促进设施设备规范运行，提高管理效能。（作者系深圳市城管局党委委员、环境卫生管理处处长）
