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Abstract: With the society development、the increase of urban population and the acceleration of city planning, the existing pattern of refuse treatment in ChongQing has many problems. Refuse treatment industrialization is a good solution, this article begins the actuality of Refuse treatment in ChongQing, then researching the problems about it’s industrialization, and puts forward the adapting to ChongQing’s countermeasures and advice for promoting the development of it.
Keywords: refuse treatment; industrialization; countermeasures
重庆市城市垃圾处理的现有模式已经暴露出来种种问题，研究垃圾处理产业化这一解决问题的出路受到广泛关注和探讨。实现城市生活垃圾处理产业化的目标，一是从资源的角度完善垃圾处理产业社会循环系统，通过垃圾综合利用这一环节的完善，实现城市固体废弃物从产生到消亡的社会循环，减少对环境的不利影响。二是优化垃圾处理产业结构和强化产业主体，包括改善商业投资结构，培育产业龙头；完善城市垃圾处理所涉及的运营、技术等服务业、设备装备制造业等产业链环节，从而在产业链组成基础上和产业结构上进行根本的产业化提升。三是运用市场手段配置资源，提高垃圾处理行业的运行效率，建立适应垃圾处理行业特点的竞争机制和政府监管机制。
1 重庆市垃圾处理运行管理现状
1.1 主城区垃圾处理运行管理情况
主城区垃圾处理项目的建设和运营主要由两个环保公司负责，一个属国有独资的环卫控股集团，通过世界银行贷款和国债建设和运营长生桥垃圾卫生填埋场、黑石子垃圾卫生填埋场；一个属BOT项目负责同兴垃圾焚烧发电厂。三座垃圾处理场建设规模为日处理生活垃圾3500吨，每年需运行经费近1.5亿元，收取的垃圾处置费难以维持三大垃圾处理场的正常运行，财政压力巨大。
1.2 三峡库区首批垃圾处理场运行管理情况
三峡库区首批13座垃圾处理场日处理生活垃圾设计总规模为2998吨，垃圾处理工艺全部采用卫生填埋技术，垃圾处理场的运营管理由当地环卫管理部门或环保公司负责，实行企业化管理。从2003年5月先后投入运行以来，虽然大部分垃圾处理场明确了垃圾处理行政管理职能，落实了垃圾处理场运行管理业主，明确了垃圾处理场管理工作目标，基本健全了垃圾处理运行管理体系，加强了垃圾处理场填埋作业技术规范，但13座垃圾处理场均处于严重的负债运行管理状态，难以继续维持正常的运行。
2 重庆市垃圾处理产业化存在的主要问题
2.1 产业化的规范性政策不完善
我国部分省市专门针对垃圾处理颁布了产业化发展的文件，如福建省《关于推进城市垃圾处理产业化发展的暂行规定》，辽宁省《推进全省城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》等等；而重庆市政府除了出台《重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法》外，至今未根据主城区与三峡库区各区的经济发展特点制定垃圾处理产业化的有关文件，运营管理单位的压力不大，制约了垃圾处理产业化发展进程。
2.2 缺乏投资与财务监管相关政策
投资与财务监管是指政府对垃圾处理企业的投资、设备更新及多元化投资经营者行为、运营情况进行管制。垃圾处理具有自然垄断性质，属于公用事业，与别的行业不同，企业的发展要保证一定的稳定性、持续性，而且不能完全靠市场来解决。根据国务院2001年11月批准的《三峡库区及其上游水污染防治规划》，规划至2010年，主城区及库区沿江城镇建成36座垃圾处理场（其中主城区3个，扩建2个，15个区县13座、影响区18座），建成库区沿江重点城镇垃圾处理设施30个，影响区城镇71个，共101个城镇的垃圾处理设施，总处理规模12248吨/日。除了长生桥垃圾处理场属世界银行贷款、同兴垃圾焚烧发电厂属BOT项目外，其余垃圾处理项目均是国债项目。对于以上垃圾处理项目投资的监管，除了按照一般建设项目的监管外，没有根据重庆垃圾处理项目自身的特点制定相关监管办法。同时，也没有有效对已运行的长生桥垃圾处理场及库区13个垃圾处理场的运行质量、绩效进行监管，掌握这些企业的整体运营水平及盈利水平，以便确定合理的垃圾收集、运输和处理成本。
2.3 激励机制不落实
激励机制是推动产业化发展的重要手段，它可以充分体现企业主体的权益，推动企业发展，在一定意义上也表现为政府对垃圾处理行业的政策性补贴。重庆市政府针对三峡库区垃圾处理的特点，出台了相关补贴政策，如从三峡发电站发电返税收益中进行补贴。但对垃圾处理场的补助属地方统筹安排，而非专项安排，不能有效地保证从三峡发电返税收益中给予垃圾处理运行补助，形成垃圾处理技术水平不高，社会资金参与垃圾处理运营的积极性不够。
2.4 垃圾处置费征收不到位，垃圾处理经费缺口过大
重庆市要求从2004年8月1日起开征城市生活垃圾处置费，主城区从2005年1月已全面启动垃圾处置费征收，而目前三峡库区只有部分区县贯彻了垃圾处置费收费制度，大部分区县仍未开征垃圾处置费。据测算，三峡库区13个垃圾处理场的年运行经费需6500万元，主城区3座垃圾处理场需1.5亿元。根据目前垃圾处置费的收费情况，垃圾处置费的征收率仍然较低、效果不太理想，收费总量远远不能有效支撑垃圾处理场的正常运行。垃圾处理经费缺口过大，垃圾处理产业化、市场化缺乏经济基础。
2.5 垃圾处理企业主体融资渠道不畅
企业主体有进行自主融资的主动性，但是缺乏通畅的渠道。企业进入股票市场或债券市场融资的门槛较高，作为国有独资的重庆市环卫控股集团还不具备相关条件，主要是由于企业还没有合格的业绩水平。同时，行业外资金进入垃圾处理项目的投资和运营又缺乏有效的资金通道，形成投资和运营主体单一、运营管理效率低下，垃圾处理产业化步伐缓慢。
2.6 垃圾处理企业运行体制有待改革
城市垃圾处理企业改制是产业化发展的重要内容与基础，但目前重庆市垃圾处理企业还没有全面推进产业化改革，政企不分、政事不分现象普遍。环卫控股集团及三峡库区大部分垃圾处理企业名义上为企业，引入了一定的竞争机制，但仍没有建立、健全公司法人治理结构，实际上还是原来的政企不分、政事不分、政资不分，部分还是全额财政拨款的事业体制在运作，没有转为独立核算、自收自支、自负盈亏的经济实体。许多事业化运作所固有的效率低下、人浮于事的问题没有得到很好的解决，实施垃圾处理产业化、市场化只能停留在表面。
2.7 垃圾处理产业发育欠缺
从技术角度看，垃圾处理所在的产业链可表示为：垃圾收集——垃圾清运——垃圾处理——资源化综合利用。作为末端环节的资源化综合利用，是使产业链形成良性循环的关键环节，但是在实践中该环节发展推进速度较慢。如长生桥垃圾处理场每天处理垃圾1500吨，至少有20％的资源可回收利用，同时垃圾场的沼气也可回收利用，但是由于特殊原因未形成产业链。
2.8 缺乏与相关行业的横向战略联盟
市场经济条件下，现代竞争已不仅仅局限于单件产品之间、单个企业之间、单项技术之间，而是不同供应链之间的竞争。是否身处一个优秀的供应链之中成为企业生存能力的关键。垃圾处理是个相对垄断且综合性的产业，这就决定了该产业的发展需要多种相关产业的合作，包括投资、设计、建设、运营、技术设备配套以及咨询、服务等各产业单元。而投资与运营则是核心环节，核心环节的薄弱将直接导致整个供应链的脆弱，一个脆弱的供应链不可能支撑其产业健康、稳定地发展。比如，“环卫控股集团”规模有限、技术单一、不具备雄厚的投资实力，而且受地域制约，不足于统一运营三峡库区的垃圾处理；更无垃圾处理行业相关的设计、咨询、技术设备制造等企业，而且缺乏横向的强强联合。
3 重庆市垃圾处理产业化发展的战略对策
3.1 积极开展垃圾处理产业化的战略研究
垃圾处理产业化、市场化的问题，是一个系统工程，涉及产权制度、各区县的财政体制、政策环境、经济金融、管理体制和公众意识等诸多问题。因此，重庆市城市垃圾处理产业化、市场化体系的建立不可能一蹴而就，需要制定一个系统的战略规划，逐步推进。另外，重庆市各区县、尤其三峡库区经济发展不均衡，经济较落后，各区县垃圾处理的产业化工作需要认真制定各自的实施规划。结合国际及国内的经验和教训，对主城区垃圾处理的产业化、市场化战略、目标、步骤进行系统研究，可为整个重庆市的垃圾处理产业化及运行机制改革制定相关政策和提供具体指导。
3.2 改善产业结构，培育市场主体
一是从产业角度，积极引导基于市场优化需要的产业整合，提高垃圾处理产业主体的规模、产业集中度、品牌和竞争力。城市垃圾处理行业虽与电信、铁路、石油、水务等行业同属自然垄断性行业，但没有像其他自然垄断行业一样形成全国性或大型的企业集团，具有相当的产业规模和市场份额。重庆虽然成立了环卫控股集团，垃圾处理行业的现状仍是整体分散，没有像水务集团样形成局部垄断。三峡库区1３个垃圾处理场的运营和投资企业（或事业单位）分布于13个区县，企业分散、信息封闭、管理落后，各自为政，基本是以城市为范围的封闭经营。由于没有形成规模，不能优化投资结构、人力资源、管理，不能形成稳定的产业链，与其它同类公司相比缺乏竞争力。
二是培育优秀企业主体。各区县政府，在选择垃圾处理项目主体的时候，应充分考虑经营主体的经验、业绩和规模因素，摒弃地方保护主义，应倾向性地选择有品牌、有实力的企业主体进入，邻近的几个区县的垃圾处理可以考虑统一由一个优秀企业来运营管理。主城区，从垃圾处置行业下一步的产业整合出发，将垃圾的收集、运输、处置作为有机整体考虑，同时将垃圾处理场的工程设计、技术服务、管理咨询等结合起来，培育出一个具有综合功能的环卫产业企业，从根本上优化产业结构。三是兼顾城市垃圾处理行业的垄断性，引入竞争机制。城市垃圾处理具有典型的自然垄断性，其自然垄断性是以其垃圾处理场为基础的规模经济性和范围经济性决定的。同时，垄断又导致企业的效率低、浪费大、服务差。重庆市针对垄断现状，引入以下竞争机制措施：一是对主城区的垃圾处理企业严格实行企业化运作，建立健全公司法人治理结构，打破三大垃圾处理场的运营管理行政垄断权，通过招标实行特许经营；二是放宽市场准入，缩小原有企业的专营范围，在非专营领域引入市场竞争，如垃圾的运输；三是三峡库区及影响区的垃圾处理项目建设和运行管理，打破区域垄断，优秀企业可跨区域进行经营。
3.3 优化垃圾处理行业的投资结构
同兴垃圾处理焚烧发电厂项目采用的BOT投融资模式，根据目前的试运行情况，该项目应属高成本的投资方式，将固定回报的形式把风险完全留给了政府，不能体现共担风险的市场原则，也不利于投资人长期稳定的运营。根据同兴垃圾处理项目试运行的经验和教训，鼓励社会资本以收购垃圾处理企业产权和运营管理权等形式进入垃圾处理行业，形成垃圾处理企业产权多元化、运营管理企业化格局。这将从根本上激活各垃圾处理场企业，降低垃圾处理运营成本，提高垃圾处理水平与质量，原垃圾处理企业主体的运营经验和地缘优势也将部分化解投资风险。
3.4 建立科学的垃圾处理行业监管体系
一是建立科学的行业监管体系，转变政府职能。重庆市的垃圾处理行业将逐步实施政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能相分离，逐步建立健全大型垃圾处理企业的公司法人治理结构，由专门的国有资产管理部门对国家授权监管的国有资产履行出资人职能，对投资和国有资产的保值、增值进行监管；由市级环境卫生管理部门行使社会公共管理职能，对垃圾处理企业的服务、水平、环境质量和成本等进行监督。二是制定和完善相关的法律法规，监管部门有法可依。健全垃圾处理行业的技术标准、管理规范和服务规范，以及制定垃圾处理产业化政策，使其成为行业监管的重要依据和标尺。使政府对垃圾处理企业的监管纳入法制化和规范化轨道，使监管机构的职能、监管方式、决策规程都有法可依，做到依法监管。三是建立科学的绩效评价平台。鉴于垃圾处理成本、处理质量的专业性和重要性，拟学习国际经验，成立由市级相关部门抽调的专家组成独立监管机构，作为法定监管机构的辅助。从行业的高度，专业性介入企业的成本考核、垃圾处理成本听证、服务监督等核心监管内容，代表公众利益协助政府实施成本、服务、价格的监管。
3.5 全面开征垃圾处置费
要求各区县政府根据政府财政情况、公众收入情况、垃圾处理设施建设和运行情况，尽快出台和贯彻垃圾处置费收费制度，落实征费责任主体，加大宣传力度，强化征收手段。尤其主城区，应充分运用自来水收费网络，加强城市居民的垃圾处置费征收工作，为垃圾处理产业化、市场化奠定经济基础，以加快推进主城区垃圾处理产业化进程。同时，市和区级政府要建立有关垃圾处置费征收工作的激励政策，以全面启动垃圾处置费收费工作，在一定程度上减轻公共财政的压力，减少垃圾处理经费缺口。
3.6 建立激励机制，促进垃圾处理企业的积极性
对特别困难区县的垃圾处理企业，不具备产业化、市场化条件的，市级和区级财政部门给予专项补贴，提高垃圾无害化处理水平；对具备产业化条件的垃圾处理企业，将老垃圾处理场封场后的土地及垃圾中转站的土地资源置换和盘活出的大量国有资本，作为补偿性再投资，推动企业的再发展、再投资，为建立大型垃圾处理企业奠定产业化资本和资产基础，从根本上促进垃圾处理产业化发展，如将主城区的龙头寺垃圾处理场土地无偿划拨给环卫控股集团；对垃圾处理场的资源进行综合开发与利用、促进循环经济发展的企业，政府从税收、财政补贴等方面给予鼓励，如黑石子、长生桥垃圾卫生填埋场利用《京都议定书》开发填埋场沼气，政府相关部门要出台激励措施。
4 结论及建议
城市垃圾处理产业化问题既是一个复杂的社会问题，也是一个巨大的系统工程，关键是要转变传统的观念，建立新的调控管理手段和产业发展模式，真正使城市垃圾处理成为以企业为主体、投资经营的经济活动，走上社会化、市场化、产业化的发展轨道。这将是重庆市城市垃圾处理产业发展的必然之路。
参考文献：
[1]中国科学技术信息研究所 城市生活垃圾无害化处理现状及对策措施
[2]朱凤霞，杨君 城市垃圾处理产业化探讨 中图文章编号1001-3644(2004)02-0084-03
[3]重庆市市政管理委员会 重庆市城市垃圾运营管理体制和发展模式研究报告 2003-5-15
[4]重庆市市政管理委员会 重庆市城市垃圾处理产业化、市场化发展及运行机制改革进程调研报告 2004-2
[5]林昌梅 推动城市垃圾处理产业化发展的思考 福建环境2003-2
