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我国城市面临的生活垃圾困境
城市除了给人们的工作和生活带来诸多便利之外，也带来了诸如交通拥堵、垃圾围城等严峻的挑战。随着我国城市人口增长及居民消费能力的提高，城市生活垃圾的总量呈逐年递增趋势，据估计，2010年我国的垃圾总量达到2.9亿t（陈奉明、聂永有，2010）。近年来，日益攀升的城市垃圾造成的“垃圾围城”、“垃圾山”现象逐渐进入公众视野。据有关媒体报道，中国有超过三分之一的城市，正深陷垃圾围城的困局①。笔者随便在百度上搜索垃圾围城，找到相关网页约3,840,000篇。
从目前垃圾处理的方式来看，能够运用工业化的技术对垃圾进行工程化处理的方式主要就是填埋、焚烧、堆肥等。填埋处理要占用大量宝贵的土地资源，而且经常出现垃圾填埋场的设计能力赶不上填埋量增长速度的困境。据称按照现在的填埋量和填埋速度，四年内，北京现有的垃圾填埋场将被填满②。焚烧处理虽能解决占地问题，却因为污染问题备受争议。2009年11月，广州番禺因兴建生活垃圾焚烧厂，甚至发生了市民抗议事件，周边10km范围内的居民认为，垃圾焚烧将产生致癌物质二噁英，强烈要求生活垃圾焚烧发电厂迁址。经过权衡，有关部门决定“缓建”。城市垃圾问题俨然成为许多城市管理当局面临的严峻挑战之一。据悉，垃圾问题上了北京市市委常委工作会，为解决垃圾问题，政府已经投入百亿元资金③。由此可见，仅仅简单地采取填埋或焚烧来处理垃圾，不仅会给政府造成沉重的财政负担，而且会占用大量宝贵的土地资源，造成严重的环境污染。
一些发达国家管理和处理垃圾的实践经验表明，垃圾是放错位置的二次资源（王维平，2006）。如果能够实行分类收集，可以将大部分垃圾变废为宝，减少最终需要处理的垃圾数量，这样既可实现资源的循环利用，也可节约宝贵的土地资源，减轻政府处理垃圾的财政负担，减轻因垃圾处理而造成的环境污染压力，实现环境效益、经济效益和社会效益的三赢。
在我国城市生活垃圾逐年增加的大背景下，生活垃圾处理越来越困难，加上人民群众对生态环境质量的要求日益提高，我国很多大城市的生活垃圾处理设施都面临着无地可选的困境。严峻的现实需要我们对传统的垃圾回收及处理方式进行反思，分析目前所面临困境的制度根源，创新或借鉴先进的垃圾管理及处理制度，解决我国城市所面临的垃圾问题。
2我国城市生活垃圾管理现状及存在的问题
2.1我国城市生活垃圾的收集与分类回收现状
目前，中国大部分城市生活垃圾还是采用混合收集的方法。在居民区一般都建有专门的垃圾堆放处或垃圾桶，居民将家中垃圾装袋后放入其中，每天由环卫工人或垃圾车将这些垃圾运往垃圾中转站；在公共场所或马路两边，分段设置垃圾箱，由专人定时清理。混合收集方式虽然简单易行，对垃圾收集设施及作业方式要求都比较低，收集费用也较小，也是世界各国应用最广泛、历史最悠久的收集方式。但是，这种收集方式降低了生活垃圾中有用物质的纯度和其再利用的价值，增加了垃圾后续处理和处置的难度，提高垃圾处理的总费用，不能满足垃圾处理的“资源化、减量化、无害化”原则。在上述混合收集过程中，也有一些“废品”从中分离出来，这个分类过程大致有以下几种方式：大部分居民在家庭中对旧报纸、易拉罐等可卖钱的废品单独收集，卖给废品收集者；一些没有分类的垃圾，在投放到垃圾桶之后，被废品收集者或环卫工人预分选出部分可回收物当做“废品”出售；在垃圾填埋场，也可能有一些“拾荒大军”从这些即将填埋的垃圾中分离出可卖钱的“废品”出售。上述过程中分类出来的垃圾，我国通常称为“废品”，其余部分才是真正的垃圾。
上述“废品”分类行为虽然对垃圾的回收利用起到了一定的作用，但也有着明显的缺陷。因为这种分类只限于回收眼前被认为有经济价值的东西，如易拉罐、报纸、塑料瓶、啤酒瓶、废旧电器等，而其他具有资源价值或容易造成污染的东西，如废电池、废塑料、废纸片、废玻璃和大量生物垃圾则不在废品收购范围之内，因此，这种分类不是真正意义上的垃圾分类，不能从根本上实现垃圾减量化、无害化的目标，也无法消除我国城市普遍面临的垃圾困境。
2.2我国少数城市生活垃圾分类收集试点的探索
2000年6月，国家建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林八个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”。旨在对这八个城市分类收集工作进行探索和总结的基础上，为全国范围内实行分类收集工作创造条件，促进我国的生活垃圾管理和处理水平的提高。除了建设部确定的八个试点城市外，全国各地的多个城市也积极开展垃圾分类收集试点，开始了将生活垃圾转化为资源、减少垃圾处理量的有益尝试。如苏州（2002年）、青岛（2002年）、威海（2003年）、无锡（2004年）、三亚（2008年）、兰州（2008年）等城市都在各市建成区范围内全面或局部推行分类收集，营造公众参与的氛围，探索适用的推进方法、提高分类收集的质量。
此外，在大多数城市的生活垃圾相关规划和计划中，都明确将垃圾分类作为行业发展重要指标。
无论是建设部确定的试点城市还是其他城市，目前几乎所有的城市垃圾分类工作，都是宣传意义大于实际效果，很多城市中的垃圾分类工作大都举步维艰，陷入名存实亡的境地[3]。北京市是最早提出垃圾分类概念的城市之一，然而，十年过去了，逾六成被访者不能做到垃圾分类。上海近期开始将原来的垃圾“四分法”简化成“干湿两分法”，原因在于此前的分类效果不明显，市民在处理垃圾时无所适从。据调查，2010年上海实施生活垃圾分类的居住区内，有害垃圾、玻璃、可回收物的分类收集量仅占生活垃圾总量的3.5%。在广州，分类垃圾桶也没有达到预期效果，当地的垃圾箱一度又重回无分类的“单桶时代”。
上述垃圾分类探索效果不理想，政府管理者大多将原因归结为市民缺乏分类收集的意识，没有养成分类收集的习惯等。在意识背后，管理者往往忽略了机制或体制问题，其实这可能是垃圾分类探索效果不理想的真正原因。因为政府虽然颁布了垃圾分类方面的法律法规，但这些法规大多缺乏有力的政策扶持和配套的执行措施，特别缺乏明确的责任主体和相关具有约束力的奖惩机制，也没有建立后续收运处理的配套设施。虽然一些城市颁布了具体的垃圾分类标准，但政府没有进行广泛而深入的宣传，造成市民对垃圾分类的标准不明确。即使一些市民按照颁布的垃圾分类进行了分类投放，因缺乏后续分类收运处理的配套设施，环卫部门在收集、运输垃圾时仍然将市民分类好的垃圾再次混为一体转运和混合处理，削弱了分类效果，打击了市民的积极性。这些体制机制上的缺陷阻碍了垃圾分类工作的有序推进，造成很多城市的分类工作呈现出停滞不前或者倒退的现象。
2.3我国城市生活垃圾的相关法律法规
我国现行法律法规中关于城市生活垃圾分类收集方面的主要有以下几部：
（1）《中华人民共和国环境保护法》
1989年12月26日公布并实施的《中华人民共和国环境保护法》是环境保护方面的基本法，其中第四章“防治环境污染和其他公害”专门规定了防治包括城市垃圾在内的污染物对环境的污染，是城市垃圾管理及污染防治其他立法的基础，但由于受到当时经济发展水平不高、居民环保意识不强的限制，该法中对于城市生活垃圾分类并无具体规定。
（2）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年修订）（简称《固体废物污染环境防治法》）
《固体废物污染环境防治法》是中国防治固体废物污染的单行法，该法第三章第三节为“生活垃圾污染环境的防治”，其中第四十二条中做出了对城市生活垃圾分类的规定：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”
（3）《城市市容和环境卫生管理条例》
国务院1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》是系统地对城市固体废物进行管理的法令，其中第二十八条规定：“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。”
（4）《城市生活垃圾管理办法》（2007年）
2007年4月建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》，随着经济水平的不断提高，新的城市生活垃圾管理存在的问题日益突出，迫使相关部门对此做出相应措施，其中对于垃圾分类有了较详细的规定。第三章第十五条规定：“城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输。具体办法由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门根据国家标准和本地区实际制定。”第十六条第二款规定：“城市生活垃圾实行分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。”
（5）各种地方性法规、规章等法律性文件。这些地方性法规细化了垃圾分类的具体规定，对制定垃圾分类的详细标准，在一定程度上明确了相关管理责任总体而言，无论是全国性法规，还是地方性法规，对城市生活垃圾的分类收集都做出了原则性的规定，但这些规定缺乏可操作性，没有对政府、企业和个人在城市生活垃圾分类中应负的责任和义务进行明确的规定，更没有制定有关违反垃圾分类行为的惩罚标准。这些过于原则性的规定不利于垃圾分类义务人履行分类义务，对违反垃圾分类的违法行为无法给予有效地法律制裁。在实际生活中，因为缺乏可操作性的垃圾分类立法及配套措施，使得垃圾分类对于城市居民来说，纯属于“自愿”行为，严重制约了垃圾分类工作的开展和实施。
2.4我国城市生活垃圾收费制度
发达国家和地区对城市生活垃圾的管理经历了从利用“命令——控制”手段到利用经济手段的过渡，征收生活垃圾收运处理费是最常见的手段之一（陈敏霞，2008）。征收垃圾费可以弥补城市垃圾处理资金的不足，并能够达到增强居民环保意识、促使垃圾减量的目的。综合多国案例发现，许多国家垃圾收费制度逐渐由“定额费制”演变为“变动费制”，也就是依垃圾量来征收清理费。（杨凌、李国平、于光远，2010）
我国当前也有200多个城市实行了垃圾收运处理收费制度，基本都采用定额按户征收方式。北京市自1999年开始征收生活垃圾收运处理费，收费模式采用定额收费制，本市居民每户每月3元；按规定办理暂住证的外地来京人员，每人每月2元。该费用不包括街巷清扫保洁费和居住小区物业管理企业收取的生活垃圾清运费。上海自2004年开始征收单位生活垃圾处理费，除了小区物业管理企业收取的小区生活垃圾清运费之外，上海市尚未征收居民生活垃圾处理费。
2005年8月以来，我国中山市采用将垃圾费摊入水费的方式即“水消费系数法”来征收垃圾费，2006年垃圾处理费实际收缴率达97%，而收费成本仅为1%，解决了垃圾费收缴过程中的“收缴率低”和“收费成本高”的难题（徐海云，2007）。但是，这种垃圾费摊入水费的方式，表面上虽然体现了计量收费的原则，但居民的垃圾排放量与用水量的相关性较低，无法实现计量收费对垃圾减量的激励作用。
垃圾收费的基本思想是通过收费将垃圾排放的外部性内部化，从而有效减少垃圾的排放量，促进资源的回收利用，最终减少垃圾对生态环境的压力。因此，垃圾收费标准应该与居民的垃圾排放量密切相关，体现“多扔垃圾多付费，少扔垃圾少付费”的原则，从而形成“垃圾减量化”的激励机制。
我国多数城市垃圾收费采用的定额按户征收方式，以及中山市垃圾费摊入水费征收的方式，虽然操作简便，可以节约管理成本和监督成本，但由于居民排放垃圾的数量与其支付的收运处理费用基本无关，没有体现丢垃圾者按量付费的原则，无法实现对垃圾减量的激励。
3我国台北城市生活垃圾分类管理制度的创新与成效
3.1我国台北市城市生活垃圾分类收集的探索历程
台北也曾为垃圾处理问题所困扰，台北地少人多，想建垃圾焚烧厂、掩埋场，经常遭到附近市民的强烈反对。为了从源头上降低垃圾产生量，提高资源回收率，降低政府处理废弃物成本，减轻环境负荷，台北市政府从20世纪90年代开始，逐步采取了“垃圾不落地”、“垃圾费随袋征收”等措施，变被动的“垃圾处理”为主动的“垃圾管理”，综合运用法律手段、经济手段，实行全民动员，鼓励市民主动进行垃圾减量与资源分类回收，在实现垃圾的“减量化”与“资源化”方面取得了显著成绩。2000年台北垃圾日均量为2970t，2009年只有1009t，减量67%，资源回收的比例也从2.4%提高到45%，掩埋量由最高每日2501t，降低至59t，减量97.6%，2010年台北实现垃圾零掩埋的目标，曾经规划的新垃圾填埋场已无需兴建。
台北市在垃圾管理方面的探索实践走过了由试点到强制执行、由粗到细，逐步培养市民垃圾分类观念的历程。市民的垃圾分类意识经历了一个近二十年的漫长过程才得以养成，在这个漫长过程中，政府分阶段采取不同了的措施来逐步实现垃圾减量化和资源化的目标。
1996年台北市政府开始实施“垃圾不落地”政策。每晚7点至10点，后装式垃圾收运车停在居民区的路边收集点，居民必须将垃圾装袋后拿到收集点投入垃圾车中。如果居民随便乱投垃圾的行为被发现或被举报，则将被罚款。除此之外，政府还以柔性宣传方式鼓励民众进行自愿性垃圾分类，使得垃圾清运量逐渐降低。
自愿性垃圾分类对垃圾减量的效果非常有限，针对一些居民不愿进行垃圾分类回收的现实，台北市于2000年采取强制方式实行“垃圾费随袋征收”政策。政府规定，民众于垃圾投放前，应按照一般垃圾、资源类可回收垃圾的分类标准对垃圾进行分类，分好类的资源回收类垃圾如塑料袋、旧报纸、玻璃瓶、废弃电池、废旧家电等，由资源垃圾回收车于指定时间免费清运；其他一般垃圾必须使用专用付费垃圾袋装袋后投放到垃圾压缩车中，如果不使用专用垃圾袋，清洁队可拒收，居民投放垃圾时还会有专人抽样检查居民的垃圾袋，如果发现没有按规定分类，会被罚款1200元到6000元新台币。偷扔垃圾重罚，举报者可以获得两成罚款作为奖金。这些政策的实施，形成了“多扔垃圾多出钱”的垃圾收费机制。《台北市一般废弃物清除处理费征收自治条例》规定，购买及使用假冒垃圾袋罚款达三万元以上，伪造或贩售伪造的专用垃圾袋，处三万元以上、十万元以下罚款，并移送司法机关处理。为保证垃圾费随袋征收新办法在台北市成功落实，台北市召集市属各部门通过媒体、海报、宣传折页、街头标语、现场说明会等一切方式宣讲。为引导市民习惯使用专用垃圾袋，先每户免费发放30个。2004年1月开始，台北市进一步实施厨房垃圾分类收集。将厨房垃圾分为“养猪厨余”（剩菜剩饭类垃圾）和“堆肥厨余”（未经烹调的菜根菜叶垃圾）两类，分别放入后装垃圾车尾部加挂的红、蓝塑料桶中。并硬性规定若将普通垃圾杂物混入厨房垃圾排放将被处以1500至6000元新台币罚款。回收的两类厨房垃圾中，养猪厨余将贩售给养猪户，而堆肥厨余则将委托给化肥厂处理。这样的做法不仅使厨房垃圾变废为宝，更降低了后期处理普通生活垃圾的成本。
3.2台北市城市生活垃圾分类管理的机制保障
台北市与许多大陆城市几乎同时开始探索生活垃圾分类收集，但与许多大陆城市相比，台北市城市生活垃圾分类管理取得了令人瞩目的成就。从生活习惯来看，台北市民与大陆市民的饮食都以中餐为主，人均产生的生活垃圾量应该没有什么明显的差异。如果将其成就归因于台北市民比大陆市民具有更高的环保意识，虽然看似有理，但这恰恰忽略了环保意识或垃圾分类意识形成背后的体制机制。任何地方的市民所具有的生活垃圾分类意识都不是天生的，而是一个逐步养成的过程，政府管理部门可以采取有效的机制去激励、约束或引导市民去实现政府管理部门所希望达到的目标。因此，台北市城市生活垃圾分类收集之所以取得成效，在于台北市城市管理当局建立了保障城市生活垃圾分类收集目标实现的激励约束机制。
首先，全方位、持久地开展垃圾分类收集宣传教育。在政府颁布有关垃圾分类收集的办法之后，为了详细地向市民解释垃圾分类回收的具体办法，台北市政府专门制作了各种宣传资料，让市民详细了解垃圾分类收集的意义，明确具体的分类标准和自己所承担的责任与义务。在推行“垃圾费随袋征收”期间，市长长时间随身携带垃圾袋，亲自进行宣传；并召集市属各部门组成“台北市资源回收及专用垃圾袋推动小组”，通过媒体、海报、宣传折页、街头标语、现场说明会等一切方式宣讲，所有这些宣传措施耗资4亿多元。除了短期的密集宣传活动之外，台北市还在学校中开设资源回收再利用课程，台北的资源回收再利用教育从小学就开始，一直持续到中学、大学，通过教育让孩子们明白，丢垃圾要分类，学校和家里都一样。在台湾，小学生个个都是资源分类高手，担任起家庭资源回收教育的种子部队。
其次，“胡萝卜”加“大棒”的激励惩罚机制。从1997年开始，台北市开始“垃圾不落地”政策，取消小区垃圾桶，推行垃圾定时、定点回收，政府此时虽没有强制要求市民进行垃圾分类收集，但也开始大力宣传和提倡垃圾分类收集，可是许多市民并不愿意费时费力地将垃圾仔细分类后投放，垃圾减量缓慢。2000年，台北市政府开始取消垃圾费随自来水征收的政策，强制实施“垃圾费随带征收”政策，规定市民必须将一般垃圾与可回收垃圾分开，一般垃圾装只能装入政府指定购买的垃圾袋后投入垃圾车，投放垃圾时有专人抽样检查居民的垃圾袋，如果发现没有按照规定分类，会被罚款1200元到6000元新台币。为了保证“垃圾费随袋征收”落到实处，政府还对伪造、使用垃圾袋的行为做出了处罚规定，使用伪袋者，处3万元以上10万元以下罚款；贩售伪袋者，处1年以上7年以下有期徒刑，可并处1000万元以下罚金；制造伪袋者，处两年以上7年以下有期徒刑，可并处1000万元以下罚金等处罚措施。各个商家，皆不提供免费购物塑料袋，从而鼓励大家重拾菜篮子，或塑料袋重复使用。这样，真正实现了“污染者付费，少扔垃圾少付费”的激励机制。垃圾费随袋征收政策实施后，
