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德国于1996年10月颁布《循环经济和废物管理法》，将物质闭路循环的思想应用于废物管理的全过程，强调废物产生者的产品生命周期全过程的法律经济责任，在全球引起广泛影响。可以认为，政策法规的宏观调控、回收网络的规模化经营、经济激励的充分运用以及全社会的公众参与，已成为废弃物环境管理的国际趋势。
美国对泔脚垃圾主要从残留食物的角度进行管理。残留食物在填埋中易分解腐烂，是造成全球变暖的原因之一，同时残留食物也是填埋场渗沥水产生的重要来源。美国东北再循环委员会（NERC）发起的美国东北生态2000会议的中心议题就是“残留食物管理”，会议一致认为应对残留食物进行资源化回收利用。美国加利福尼亚州每天产生超过5000t的蔬菜、果皮和小麦等食物残余物，这些残余物来源于食品批发商、杂货店、餐馆、医院以及学校等。为了达到政府制定的50%的回收目标，该州政府在Berkeley和San Francisco2座城市开始实施食物残余物回收计划。政府和Sunset Scavenger公司共同承担相应的管理任务，这家专业公司负责收集附近200家单位所产生的食物残余物。由于城市垃圾处理费分类征收，特别是湿垃圾的处理费更高，价格机制有利于刺激那些食物残余物的产生单位加入这个回收计划，使项目得以实施。
日本、韩国主要采用高温消毒和微生物菌种集中处理泔脚垃圾再生饲料的方法。日本东京的饭店餐饮业每年要承担焚烧食物垃圾或再循环食物垃圾的费用，韩国的饭店把泔脚垃圾集中送处置厂后，采用综合利用再生饲料方法。这些发达国家因为立法的强制及回收目标的制定而促进了回收体系的发展，同时，生产者责任的规定促使生产消费的各个环节主动减少废物的产生。
上海城市生活废弃物组分中，餐厨泔脚垃圾废物是主要成分。上海城区目前每天产生的餐厨泔脚垃圾约1100t，长期以来基本未经处置，主要由市郊以及周边地区的家禽养殖场消纳。2000年5月，上海有关部门禁止用餐厨泔脚垃圾喂猪并对市郊农村的2000多个外来养猪场点进行专项整治，使得大量的泔脚垃圾一时找不到出路，环卫部门来不及回收清运，带来巨大的收运及处置压力，也留下了深刻的思考。本文试图从泔脚垃圾回收处置的社会化服务、企业化经营、法制化管理等方面，探讨上海城市泔脚垃圾回收处置的调控机制。
2上海城市泔脚垃圾的产生、回收处理状况
2.1厨余泔脚是生活垃圾中的主要组分
在上海生活垃圾的组分中，主要构成是源自宾馆、餐饮业、学校以及企事业单位的厨余泔脚垃圾，其余是塑料、纸类、玻璃、金属、竹木等包装垃圾。从上海城市生活垃圾组成成分的变化可以看出，近10年来厨余泔脚垃圾的组分比例虽然在下降，但仍然占上海城市生活垃圾组成的50%以上（见图1）。
2.2上海城市泔脚垃圾的产生及处理状况 上海城区每天产生的餐厨泔脚垃圾超过1100t，其中餐饮业产生613t，占总量56%；企事业单位219t，占19%；宾馆148t，占13％；学校130t，占12％。
目前部分宾馆、餐饮业、学校以及企事业单位为了减少回收处置费用，未向有关部门申报登记餐厨泔脚垃圾。上海市废弃物管理处的调查和数据分析表明，2003年8月上海主要城区已申报的各类餐厨泔脚垃圾产生单位数量偏少，申报的餐厨垃圾日产生总量略超过250t，明显低于实际的应产生量（见表1）。2.3泔脚垃圾市场化回收处置过程中存在的主要问题
目前城市泔脚垃圾的处置和管理尚未有系统的法律法规，使得泔脚垃圾的市场化回收处置存在以下问题。
1） 上海市废弃物管理处．餐厨垃圾产生、运输、处置统计表．2003.8.2）表示没有统计数据。
（1)本市部分宾馆、餐饮业、学校以及企事业单位为了减少餐厨垃圾回收处置费用而未向有关部门申报登记，有的将餐厨垃圾混入生活垃圾。估计上海城市泔脚垃圾的实际产生量可能要明显高于目前一般认为的1100t/d。
(2)已申报的各类泔脚垃圾产生单位，为了减少回收处置费用，许多并未如实填报餐厨垃圾的产生量及处置方式，以致泔脚垃圾少收、漏收、低价收的现象比较普遍。
(3)登记备案的运输和处置单位在收取处置泔脚垃圾时，有的把最高限价215元/t作为收费标准，有的议价收费，市场行为不够规范。部分个体收购力量仍违规上门收购，说明少数个体收购力量与部分泔脚垃圾产生单位之间存在地下交易。
(4)登记备案的处置单位在规模水平、技术含量上参差不齐，有的企业处置过程比较粗放，强调经济效益，往往以资源再生型企业为由，忽视处置过程中所排出的废水、废气、异味对环境的影响。
3城市泔脚垃圾回收处置的调控机制
3.1市场化机制是泔脚垃圾回收处置的趋势
笔者经过计算发现1978～2000年的20多年中，上海GDP持续高速增长，但上海单位GDP城市废弃物清运量的下降率却显著低于GDP的年均增长率；一定程度上可以理解为GDP的历年增长率与单位GDP城市废弃物清运量的历年下降速率的步调并非协调一致。出现这种不协调现象一定程度上说明：环卫行业的资金来源，基本上是靠政府财政拨款，投资渠道比较单一，使得具有巨大发展潜力的城市环卫市场缺乏竞争和优化配置的市场机制，导致城市环卫行业的投入滞后于城市社会经济的迅速发展，这种现象在国内有一定的代表性。
目前上海平均每天产生的生活垃圾达13740t，每吨垃圾的处理成本超过100元。要实现泔脚垃圾的集中处置必须建立起覆盖面广、规模合理的泔脚垃圾收运网络系统，如果不走市场化的模式，政府管理部门要建立这样一个庞大复杂的网络，必然要投入巨大的资金。现在政府只是提供政策法规上的支持以及薄弱环节的扶持，有利于实现污染者付费、市场化运作以及法制化管理，有利于使上海的废物管理公共政策初步与国际接轨，因此市场化机制是泔脚垃圾回收处置的趋势。目前上海泔脚垃圾回收处置的市场化程度、产业化的规模水平以及技术含量有待提高，这些发展过程中的问题，随着法规的健全以及市场化的深入会逐步得以规范。
3.2产生者付费责任和绿色消费是泔脚垃圾源头减量的基础
健全体现“垃圾产生者付费原则”的制度、法规，是国际废弃物管理的重要趋势。这种体现产生者责任的管理体系，应当全面延伸到餐饮服务业的泔脚垃圾回收处置管理。日本东京的饭店餐饮业每年要承担焚烧食物垃圾或再循环食物垃圾的费用；美国城市垃圾处理费分类征收，特别是湿垃圾的处理费更高。价格机制有利于刺激那些泔脚垃圾的产生单位加入回收计划，使泔脚垃圾回收处置的市场运作和有偿服务得以实施。而餐厨泔脚垃圾回收处置在上海实践过程中存在的主要问题，表现为难以具体落实和监管各类泔脚垃圾产生者的付费责任。
控制上海餐饮服务业迅速发展所带来的环境污染，一定要走产业生态化的道路，其核心是转变人们的消费模式和观念，树立绿色消费、适度消费及清洁服务的观念，建立具有良好的结构、功能及协调度的循环社会经济服务体系。提高餐饮服务业环境意识，提倡贯彻实施ISO14001环境管理体系，树立绿色餐饮形象；运用吃完有奖、产生泔脚垃圾收费等经济杠杆，有利于促进餐饮业泔脚垃圾的源头减量。
3.3环境管理部门的职能公共化是泔脚垃圾回收处置的保障
为保证泔脚垃圾管理市场化运作的有效性，政府职能公共化是重要前提。适应入世后政府职能转变的要求，必须逐步强化上海废弃物管理的公共职能，即从原来的直接投资、直接经营转变为对环卫投资服务市场的规范化管理以及政策法规引导。
政府对泔脚垃圾管理职能的公共化，主要体现在政府管理机构只负责泔脚垃圾管理工作，对泔脚垃圾收集、运输、处置全过程实施监督管理。应当做到：对泔脚垃圾产生单位实施垃圾申报制度，制定相应的技术标准和作业标准；对承担泔脚垃圾收运和处置的单位实施资质登记和年检审核；对泔脚垃圾的处置设备实施目录管理；对泔脚垃圾的处置效果实施记录管理，尤其要加强泔脚垃圾处置过程中微生物菌种的安全性申报和评估，监督企业严格达标处理泔脚；将泔脚垃圾由原来的无序自行消纳纳入有序管理轨道
