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研究意义
目前上海城区每天产生餐厨泔脚垃圾约1100t，长期以来未经任何处置，主要由市郊以及周边地区的家禽养殖场消纳。为保障上海市民身体健康、防止疾病传播，2000年5月上海市农委、商委等6个部门联合下发了《关于对郊区中小型生猪饲养场、点进行专项治理的通知》[沪农委(2000)第69号]，并相继出台了《上海市餐厨垃圾处置和管理试行办法》、《关于暂定上海市餐厨垃圾收运处置收费标准的通知》、《上海市餐厨垃圾产生、收运单位申报、备案程序》等条例，全面推动上海泔脚垃圾回收处置的市场化运作。本文旨在通过对城区范围内的泔脚垃圾产生单位作访问调查，了解目前上海城市泔脚垃圾回收处置的市场化运作现状，并通过数据分析及调查过程中发现的问题，提出更为全面的市场化调控机制，促进上海城市泔脚垃圾回收处置市场化体系的进一步完善，同时，也可为其它城市泔脚垃圾市场化运作提供参考。
2调研方法
2.1调查行业及范围
本次问卷调查采用面对面的访问形式进行调查，调查行业主要有学校、医院、宾馆和餐饮业，都属于泔脚垃圾产生量较大行业。调查范围涵盖了上海的主要城区，包括静安、长宁、黄浦、徐汇、卢湾、普陀、南汇和闵行等8个区。
2.2调查对象及特征
本次问卷调查共发放问卷375份，回收有效问卷330份，共调查不同单位232家。调查对象主要有高级管理人员、一般管理人员和一般工作人员，分别有34，131和165人，三者比例分别为10.3％，39.7%和50.0%。被调查的232家单位中，其行业分布为：学校有11所；医院有8家；其余213家为宾馆和餐饮业单位。在泔脚垃圾日产量分布上，≤30kg/d的小型单位有125家；30～80kg/d的中型单位有68家；≥80kg/d的大型单位有39家。
3泔脚垃圾市场化回收处置现状及分析
3.1餐饮从业人员环保意识情况分析
上海市早在2000年5月就下发了关于泔脚垃圾不得喂猪的通知。从调查结果看，在330位调查对象中，知晓该规定的有206位，占总人数的62.4%知晓该规定的高级管理人员、一般管理人员和工作人员分别有24位，97位和85位，分别占各职位调查总人数的70.6%，74.0%和51.5%。表明目前上海餐饮从业人员对泔脚垃圾的相关规定认识不够，相关部门对泔脚垃圾的管理规定宣传力度也不够。
在对是否赞成该规定的回答中，做出明确回答的321份问卷中，有274份回答表示赞成，占85.4%。其中有90.9%的高级管理人员，87.3%的一般管理人员和82.3%的一般工作人员表示赞成该规定，这有利于餐厨垃圾专项管理工作的开展。
3.2泔脚垃圾产生申报现状及分析
在调查单位中，已向市容环卫管理部门申报的单位有118家，尚有50家未能申报，申报率为70.2%。其中，大、中、小型单位分别有24家，42家和52家已经申报，申报率分别为88.9%,80.8%和58.4%。
根据上海市废物管理处提供的各区县餐厨垃圾申报、收运、处置情况汇总表，到2003年8月，在申报单位数量上，上海12个主要城区已申报的各类泔脚垃圾产生单位仅为4776家，而主要城区餐饮店总数达2万家。在产生量申报上，目前全市泔脚垃圾产量在1100t/d，而中心城区申报泔脚垃圾总产量仅260多t/d，申报量明显少于实际产生量。
泔脚垃圾产生单位向环卫管理部门的申报存在着严重的漏报、瞒报、虚报现象。调查发现，有申报单位将泔脚垃圾小部分委托收运处置，大部分卖给私人收购者，瞒报、虚报产生量。中、小型泔脚垃圾产生单位将泔脚垃圾与生活垃圾混装现象较为严重。
3.3泔脚垃圾收运处置现状及分析
根据“谁产生、谁负责”的原则，泔脚垃圾产生单位是泔脚垃圾收运处置的主体责任者，可以购置泔脚垃圾生化处理机，自行就地消纳，或者支付收运处置费用，委托具备收运处置能力的单位收运处置。调查中发现，目前上海泔脚垃圾产生单位对泔脚垃圾的处理主要集中在3种方式上：①卖给个体收购者；②委托收运处置；③当作生活垃圾处理。调查单位中，在这3种处理处理方式上的单位分布分别为23家,126家和81家，分别占9.9%,54.1%和34.8%。按餐饮单位规模分类，大型单位在3种处理方式上的分布分别为3家，30家和5家，分别占38家大型单位总数的7.97%,7.9%和13.2%，主要为委托收运处置。中型单位在3种处理方式上的分布分别为9家，41家和18家，分别占其总数的13.2%,60.3%和26.5%，主要为委托收运处置，其次为当作生活垃圾处理。小型单位在3种处理方式上的分布分别为11家,55家和58家，分别占124家小型单位总数的8.9%,44.4%和46.7%，处理方式以当作生活垃圾处理为主，其次为委托收运处置，见表1。
表1不同泔脚垃圾处置方式上的单位数量分布
可见，在泔脚垃圾收运处置市场化过程中，泔脚垃圾产生者责任意识薄弱。被调查单位中，委托收运处置率仅达到54.1%，而大型单位也仅达到76.9%o中、小型单位对泔脚垃圾的处理处置较为混乱。有26.1%的中型单位和46.4%的小型单位将泔脚垃圾随意抛弃到附近垃圾房，将泔脚垃圾处置的责任和费用推向政府和社会，加大了生活垃圾收集、运输压力，并影响了生活垃圾的正常处置，使市容环卫部门面临日益增大的末端处置压力。
3.4委托收运处置的付费现状及分析
在调查单位中，宾馆餐饮单位与收运处置单位签定的协议价格普遍较高，其中有9家餐饮单位签定的是以上海规定的最高限价215元／t为收费标准。而学校与收运处置单位签定的协议价格明显偏低。以接受调查的上海某大学餐饮部为例，该餐饮部每天泔脚垃圾产量超过1t，其与环卫部门签定的协议收运处置价格为10000元／a。考虑到寒暑假，以每年300d，每天产生泔脚垃圾It计，年产生泔脚垃圾300t，平均每吨收运处置费用为33.3元。这个价格远没有达到泔脚垃圾的收运成本95元/t，更谈不上处置成本。
目前上海泔脚垃圾收运处置收费方式主要以协议价格为主，按月、季或年收取费用。但大多单位没有严格按照收费标准按实计价，不同单位存在着不同的收费计量方式。市场行为的不规范，说明了市场化的价格机制在这里未能完全体现，价格调控市场的杠杆作用也未能完全发挥。
4城市泔脚垃圾回收垃圾处置的调控对策
4.1完善泔脚垃圾管理，构建泔脚垃圾处置系统
生产者责任制和市场调控机制是泔脚垃圾管理公共政策的两大基点。这种运作模式使得政府的角色发生了转变，由原来泔脚垃圾处理的投资者、经营者和管理者，转变为泔脚垃圾处理产业的引导者、扶持者和监督者。这其中市场机制发挥了重要的调控激励作用，
图1城市泔脚垃圾回收处置的公共政策框架
逐步健全泔脚垃圾产生者的法律经济责任，把泔脚垃圾减量及回收处置的目标向源头延伸，同时建立区域性的社会化服务、企业化经营、法制化管理的泔脚垃圾循环利用网络，进行较高层次的规模经营，才能保证泔脚垃圾资源化利用的闭路物质循环。
4.2健全泔脚垃圾回收处置法规及作业技术标准
颁布体现泔脚垃圾生产者责任的相关法规，明确泔脚垃圾产生者所必须承担的责任。对漏报、瞒报、虚报单位，以及私自按规定以外的方式处置泔脚垃圾的单位，追究其相应的经济和法律责任。对私自收购泔脚垃圾的个体收购者应制定相应的处罚规定，杜绝“油桶大军”的暗中操作。在法规中同时应该明确政府各个职能部门的职责，加大各相关部门执法力度，形成有效的泔脚垃圾监督管理体系。
制定泔脚垃圾收运处置作业的技术标准。正规渠道处置泔脚垃圾的过程包括收集、运输、集中无害化生化处理以及资源化回收利用等环节，每一个环节都制定相应的作业技术标准，使泔脚垃圾收运处置真正做到规范化、清洁化，避免形成二次污染。
4.3加强政府职能部门的管理
城市有关部门，如市容管理局、城管大队、环保局、交通队、卫生监督所等单位，在明确各自在泔脚垃圾管理中的作用和职责的前提下，互通信息、互相协调、逐步减少在管理中存在的漏洞和盲区，推进上海城市泔脚垃圾的有效管理。针对地下活跃的“油桶大军”，管理部门需加大执法力度，联合城管、环保、环卫、工商等相关部门，对泔脚垃圾个人收购行为进行专项整治，严查隐藏在泔脚垃圾个体收购者背后的泔脚垃圾供应单位和收购单位，彻底切断泔脚垃圾的非法流向。
收运网络的重建和合理规划是政府的重要职责。合理布局各个收运点和各条收运路线，统筹兼顾，科学规划，确保各泔脚垃圾产生单位产生的泔脚垃圾能及时进入收运网络。在重新规划泔脚垃圾收运网络的时候，特别要考虑到中小型泔脚垃圾产生源的收运是否能够顺利进行。
4.4利用经济手段调控泔脚垃圾处置市场化体系
目前，上海城市泔脚垃圾回收处置市场化体系尚未完全形成，受过去计划经济的影响，泔脚垃圾的回收处置运作仍过多依赖政府，而市场未能发挥明显的调控作用。在市场化过程中，运用经济杠杆和价格机制来有效调控市场，是市场化的关键。用价格机制形成一个有利可图的市场，管理企业能够从中得到经济回报，市场将会选择最适宜的企业参与，各企业在市场规则下充分竞争，统一市场准入制度、统一服务质量标准、统一价格收费监管，使企业扮演起市场的主角，进而可以推动政府职能向泔脚垃圾处理产业的引导者、扶持者和监督者转变。在泔脚垃圾的收运过程中应倡导公平原则，规范计量办法，形成规范的收运模式；政企彻底分开，努力营造一个公平竞争的市场氛围，使社会上的资源再生型企业获得与环卫单位转制形成的回收处置单位相同的待遇，使得泔脚垃圾回收处置的市场化体系得以真正的运行。此外，政府在泔脚垃圾的管理过程中，还可采取诸如税收、国内外银行贷款、发行国债以及垃圾管理企业上市等经济政策，激励和刺激泔脚垃圾回收处置市场化体系的进一步完善。
5结语
推动完善城市泔脚垃圾收运处置市场化机制是泔脚垃圾处置的发展趋势。政府职能公共化，产生者责任主体化、处置服务社会化、投资多元化是最终建立泔脚垃圾收运处置市场化机制的基础和保障。
〔参考文献〕略
