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近年来，由于危险废物引起的公共健康影响和越境转移问题使其持续成为世界热点话题[1]。作为改革开放最早的地区之一，随着经济社会的快速发展，广东也较早地遇到危险废物管理问题。我国危险废物管理滞后于废水、废气的管理，直到上世纪90年代中后期涉及危险废物管理的法律法规、鉴别标准、污染控制标准、方法标准和技术导则等才逐步完善起来[2]。广东省危险废物管理法规制度建设和管理实践走在全国前列，特别是近年来，不断完善各项管理制度，积极推进危险废物处置产业化，加快集中处置设施建设，促进危险废物的减量化、资源化、无害化，取得了明显的成就。但也存在着执法力度不够，企业守法意识薄弱，危险废物集中处置设施建设严重滞后，集中处置率低，综合利用和处置技术水平不高等问题。因此，如何深入剖析当前危险废物管理存在的问题，科学评价各项管理措施的实施效果，安全有效地管理和处置危险废物，成为环保部门亟待解决的一个重要课题。
1危险废物的产生及其流向
1.1工业危险废物的产生及其流向
随着广东省产业结构向高级化和适度重型化方向调整，全省工业危险废物产生量增长趋势明显，2007年达93.9万t[3]，占全国8.7%，居第3位，2000~2007年年均增长8.3%，低于同期国民生产总值（GDP）13.6%的年均增速，但无论增速还是产生总量均居全国前列。表1列出了2000~2007年全省危险废物的产生和处理情况。
表1广东省危险废物产生及处理情况*（万t）
注：*2000~2002年数据来源于广东省环境统计资料汇编（2001~2003年历年）；2003~2007年数据来源于中国环境统计年鉴（2004~2008年历年）。
**在“综合利用量”和“处置量”中含有综合利用和处置往年量。
从表1可以看出，广东危险废物综合利用量增长较快，年均增长9.8%，其综合利用率从2000年的55.6%增至2007年的61.4%。但由于集中处置设施建设进展较慢，虽然处置量年均增长率达7.2%，但处置率反倒有所下降，从2000年的40%降至2007年的37.3%。
1.2工业危险废物的主要类别与分布
广东工业危险废物产生量大、种类繁多、性质复杂，具有分布上相对广泛和数量上相对集中的特点。
1.2.1工业危险废物类别比例
从产生的工业危险废物种类来看，广东省工业危险废物产生类别涉及《国家危险废物名录》所列49类中的42类，但数量上主要集中在废碱（HW35）、含铜废物（HW22）、废酸（HW34）、废矿物油（HW08）4类，4类废物占全省总量的54.5%。广东省工业危险废物主要类别见图1。
图1广东省工业危险废物类别比例
1.2.2工业危险废物主要行业来源
从行业分布来看，广东省工业危险废物几乎来自于国民经济的所有38个大类行业。其中，通信设备、计算机及其他电子设备制造业和石油加工、炼焦及核燃料加工业、有色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业等5大重化工业产生的工业危险废物占全省总产生量的78.09%。危险废物行业分布情况见图2。
图2广东省危险废物主要行业分布
1.2.3工业危险废物的区域分布
从区域分布来看，广东省危险废物主要集中在经济发达的珠三角地区，占总产生量的75.6%，其次依次为粤西、山区和粤东，分别占12.5%、10.2%和1.7%。从城市分布来看，危险废物产生量排名前6位的城市分别是广州、东莞、深圳、佛山、茂名、韶关6市，这些城市工业发达，重化工业所占比例较大，其危险废物产生量占全省的76.4%。
1.2.4工业危险废物产生规模分布
在调查统计的4810家危险废物产生企业中，从产生规模来看，年产生量500t以上的危险废物重点产生源企业244家，占全省产生企业总数的5%，产生量却占全省的67.7%，其余4566家企业产生量仅占32.3%。
1.3非工业源危险废物
非工业源危险废物指医疗卫生、环境治理、机动车维修以及家庭等社会流通领域产生的废物，主要包括医疗废物、焚烧厂飞灰以及机动车维修产生的废矿物油、废铅酸电池等。
医疗废物主要来源于医疗卫生机构病房的固定病床和门诊。2007年广东省医疗机构有床位234179张，床位使用率为75.8%，年诊疗总人次达47551.9万人次[4]。据对全省上千家不同规模的医疗机构医疗废物产生情况调查，广东省床位医疗废物产生系数平均为0.6kg/（床•d），门诊医疗废物产生系数平均为0.04kg/（人次•d），采用《医疗废物集中焚烧处置工程建设技术规范》（HJ/T177-2005）推荐的计算方法，预计2007年全省医疗废物产生量达5.8万t，2010年将达7万t。生活垃圾焚烧厂飞灰中含有高浓度的重金属和高当量毒性的二噁英等污染物，因而被列入《国家危险废物名录》。广东省现有垃圾焚烧厂15座，2007年生活垃圾焚烧处置量389.6万t[3]，平均日焚烧11508t。生活垃圾焚烧处理后产生的固体残渣大约占垃圾重量的30%~35%，其中底渣占25%~30%，其余是飞灰，占5%左右[5]。估计2007年焚烧飞灰产生量达19.48万t，2010年将达37.7万t。机动车维修和拆解行业也是危险废物的重要来源之一，估计该行业年产生废铅酸蓄电池达6万t，废矿物油3万t。
2危险废物的管理与处置现状
2.1危险废物管理现状
2.1.1制订法规规章，完善管理制度
近年来，广东省先后颁布了《广东省固体废物污染环境防治条例》、《广东省危险废物转移联单管理暂行规定》、《关于加强危险废物持证经营单位管理的通知》、《关于印发“广东省危险废物持证经营单位属地管理指导性意见”等4项危险废物管理制度的通知》、《关于发布“广东省高危废物名录”的通知》等一系列具有地方特色的法规、规定，规范危险废物管理，打击各种违法活动，为推进循环经济，建立循环型社会打下了坚实基础。
为推进危险废物处置产业化进程，广东省制订了《广东省危险废物处置收费管理办法》、《关于医疗废物集中处置收费管理问题的通知》，以及《广东省危险废物综合处理示范中心危险废物处置收费标准》等一系列收费政策，完善危险废物处置收费机制，促进设施建设的多元化、多渠道投资体系，以其解决危险废物处置设施建设资金短缺问题。2003年省政府颁布的《广东省固体废物污染防治规划》，提出了危险废物管理的目标及对策措施，为集中处置设施建设提供了政府资金投入保障。
2.1.2多次开展普查，摸清危险废物“家底”
摸清危险废物产生及其流向，对于促进集中处置设施建设，提高利用、处理、处置技术水平，防治环境污染，保障人体健康具有重要意义。为此，自2005年起，广东连续3a开展了危险废物调查。2005年上半年开展了全省危险废物和医疗废物处置设施普查，调查全省处置设施建设及污染防治情况；2005年下半年至2006年开展了全省危险废物和严控废物产生源普查，旨在摸清危险废物的产生及流向；2007年开展了全省重点行业危险废物申报登记试点工作，目的是摸清化工行业危险废物的产生及管理情况。通过这3a的摸底调查，基本掌握了全省工业危险废物的“源、量、流”的变化情况，初步建立了较完善的危险废物信息库，也发现了不少危险废物管理中存在的问题，提出了改进的措施和建议。
2.1.3初步建成了危险废物管理信息平台
为促进危险废物管理信息化，提高管理效率，科学评估各项管理制度的实施情况，广东省开发建设了基于网络、面向省、市、县3级环保部门和企业的危险废物管理信息平台，集成了危险废物申报登记、转移联单、经营许可证管理3大业务系统，企业用户可以在线申报其危险废物产生、转移及处置情况，各级环保部门可根据权限在线审核、审批危险废物管理业务，也可汇总统计相关数据。信息平台促进了危险废物相关信息的共享与交换，减少了信息不对称性，提高了管理效率，方便了企业。目前信息平台正在佛山、惠州2市试运行，预计年内将在全省推广。信息平台二期拟增加GIS（地理信息系统）分析、危险废物转移过程GPS（全球定位系统）实时监控以及事故应急管理等功能模块。
2.2危险废物处理处置设施建设现状
2000年以前，广东省危险废物处置设施以产废企业自建为主。2003年国家5部委联合发布《关于实行危险废物处置收费制度，促进危险废物处置产业化的通知》（2003.11.18）以来，集中处置设施建设加快，产业化、市场化水平不断提高，截止2007年底，危险废物集中（利用）处置量占产生总量的71%，企业自行处置量占29%。获得“广东省危险废物经营许可证”的企业共111家，拥有集中（利用）处置设施174座，核准处置能力279万t，其中焚烧1.7万t，填埋15万t，综合利用262.3万t，可利用或处置《国家危险废物名录》49类中的39类。获许可证企业主要分布在广州、惠州、韶关、茂名、东莞、深圳等6市，其中广州市最多，有24家。获证企业分布与危险废物产生量分布基本一致。2007年，集中处置设施共处置危险废物66.78万t，其中焚烧1.04万t，填埋3万t，物理化学处理0.59万t，综合利用58.53万t，贮存3.62万t。
除东莞、珠海、惠州、揭阳、汕尾5市在建外，截止2007年底，全省其余16个地级及以上市均已经建成医疗废物集中处置设施，核准焚烧处置能力5万t/a，实际集中焚烧处置3.15万吨，集中焚烧处置率达54.3%。
根据省政府发布的《广东省环境保护与生态建设“十一五”规划》，2010年末，广东省将投资22.3亿元，建设危险废物集中处置设施6座，新增处理能力40万t/a；投资1.2亿元新增医疗废物安全处置处理能力180t/d。届时，广东将初步建成以集中处置设施为主，企业自建处置设施为补充的覆盖全省的危险废物处置网络。
2.3存在问题
2.3.1危险废物申报登记制度不够完善
申报登记制度是最基本的危险废物管理制度之一，是环保部门获取企业废物产生及其流向信息，科学制订废物预防战略的重要手段。但长期以来，我国危险废物申报登记制度依托于环境统计和排污申报登记，并不是数据收集的重点，统计企业数量少，统计指标仅限于工业危险废物产生量、利用量、贮存量、排放量和处置量5项，远远不能满足当前危险废物全过程管理的需要。同时，许多危险废物产生源企业环保意识不强，守法意识淡薄，少报、漏报甚至不报现象严重，申报登记制度执行率不理想，以2007年开展的化工行业危险废物申报登记试点工作为例，执行率不到50%。2.3.2危险废物集中处置设施建设进度滞后按照《广东省固体废物污染防治规划》（2003-2010）和《广东省环境保护规划》（2006-2020），2010年前，广东省将建设5大危险废物集中处置中心和1个废旧显示器和含CFC（氯氟烃）压缩机处理处置示范基地，但因征地、选址、处置技术、管理模式、投资成本等原因，截止目前，全省仅建成深圳和广东省（惠东）2个，其他处置中心还在建设或筹建中。焚烧和安全填埋处置能力较低，许多危险废物无合适的出路，全省仅生活垃圾焚烧处理厂飞灰就达19.48万t，远远超过了安全填埋场处置能力，大部分飞灰只能经稳定化/固化处理后送生活垃圾卫生填埋场，带来较大的污染隐患。
2.3.3危险废物管理能力不足，执法能力亟待加强
目前省级管理部门编制仅12人，除深圳、广州、珠海、惠州等8市外，大部分地级市环保部门没有专门的固体废物管理机构，也没有设立专职的管理人员岗位，危险废物的监督管理处于被动应付状态，执法能力和力度均不足。随着危险废物产生量不断增大，种类逐渐增多，跨市转移量不断增加，监管难度和工作量越来越大，对管理队伍建设提出了新的要求，需要投入大量的人力物力，建设完备的执法监督体系，加强执法能力；需要提高管理人员的业务素质，打造“思想素质好、业务水平高”的专业队伍。
2.3.4综合利用水平参差不齐，处置技术亟待提高
许多综合利用设施处置规模小，核准规模不超过1000t/a；且利用的废物种类单一，70%的企业仅能利用一类废物，且大多集中于回收利用价值较高、工艺简单的废矿物油、含铜废液、表面处理废物等类别。含铜废物、废矿物油等类废物处理、利用能力严重过剩，设施低水平重复建设，市场竞争激烈，无序竞争、恶性竞争现象严重。以含铜废液（HW22）为例，全省有HW22综合利用资质的企业32个，其中有27个是专门利用HW22的，核准总规模超过60万t，远远超过了其实际产生量。为降低成本，许多企业将其中的铜回收后，废水中高浓度的氨氮不加处理就直接排放，二次污染严重。生活垃圾焚烧飞灰、热处理含氰废物等废物类别却因利用价值不高，处置能力不足，无合适的出路。全省仅有的4座焚烧处置规模明显偏小，平均单台（套）处置能力不足5000t/a，技术水平较低，一些指标达不到国家有关的技术要求。由于经济原因，许多医疗废物集中处置单位不愿意收集偏远地区的医疗废物，其收集范围覆盖率还仅限于城市或其近郊区，还没有覆盖大量农村及乡镇地区，因此，广东医疗废物集中焚烧处置率还较低；一些早期的医疗焚烧炉超龄服役，设施工艺相对落后，已经不能达到国家相关标准规范的要求，亟待升级改造。
3危险废物管理对策与措施建议
3.1建立可持续的废物管理目标评价体系
危险废物管理的首要目的是保障人民群众生命健康和环境安全。要实现这一目的，必须综合采取政策、法律法规、技术、经济等手段，充分调动政府、企业、公众等各相关方的积极性，建立可持续的管理体制。可持续的危险废物管理应是环境可持续性、经济可承受性、技术可行性和社会可接受性等几方面的统一，是一个多目标优化过程。不注重源头减量、只关注最终处置设施建设的管理模式是不可持续的，设施建设永远赶不上废物产生量的增长速度。危险废物管理的多目标性，也使得考核其可持续能力的指标的多样性。因此，必须重新审视危险废物从产生到处置的全过程，建立贯穿废物生命周期的多目标评价指标体系，作为判断废物管理可持续能力和废物管理实施效果的定量评价工具，并根据评价结果，不断提出改善措施。
考虑到危险废物管理涉及其从产生到处置的全过程，管理措施涉及技术、经济、政策等方面，将废物管理目标分为目标层、控制层、指标层3个不同层级，组成树型结构的指标体系。目标层是最高层，即危险废物管理的可持续能力；控制层包括7类指标，其中，污染预防、减量化、资源化、无害化4类指标涵盖危险废物从产生到处置的全过程；环境管理、社会经济发展、环境政策则涵盖危险废物管理的主要措施和手段。每类指标又分别确定若干个具体目标，再根据不同的目标设立终极指标。可持续的危险废物管理目标体系框架建议如表2所示。
表2可持续的危险废物管理目标框架体系
3.2促进危险废物预防与减量化
危险废物处置设施建设投资和运营成本均较高，而一旦发生环境污染，清除污染的成本往往是废物控制和预防成本的10~100倍[6]，因此世界各国均将废物的预防和减量化作为废物管理的首要措施。通过立法支持和鼓励企业开展绿色设计、清洁生产和环境审计，尽量采用无毒、无害或低毒的原料替代毒性大、危害严重的原料，采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备，尽可能防止和减少危险废物的产生；政府应推进清洁生产和行业BAT的应用，开展废物减量化技术的引导与示范；鼓励企业建立废物最小化俱乐部，开展业内废物减量化技术交流；争取3a内分期分批完成全省年产生量500t以上的重点产生源企业和111家危险废物经营单位的清洁生产审核工作。
3.3提高危险废物利用和处置水平
通过制订和发布技术规范，引导企业采用先进的技术方法，淘汰工艺落后、技术粗糙、污染控制薄弱的利用和处置设施，促进企业上规模、上水平。据悉，由省环保局组织编制的《电路板厂废弃污泥湿法集中利用技术导则》、《电路板含铜蚀刻废液集中利用技术导则》等技术规范已编制完成并将于近期发布；《废矿物油回收利用污染控制技术规范》、《感光材料废物回收利用污染控制技术规范》等规范正在编制过程中。相信通过标准、规范的发布和实施，可以淘汰落后产能和过剩的利用处置能力，规范行业市场，提升行业整体回收利用和污染防治技术水平。
增加科研投入，鼓励科研院所与企业联合开展科研，加快危险废物减量化、资源化和无害化技术研究，提高危险废物处理技术和装备水平；鼓励开展国际合作与技术交流，引进、消化、吸收先进实用的技术设备，提升危险废物处理技术和装备水平；增加对医疗废物集中焚烧处置设施改造升级的资金投入，加大对高压蒸汽灭菌法、微波灭菌法和化学消毒法等非焚烧处置方式在广大农村地区的推广和应用，确保医疗废物安全处置。重点应加强以下几个方面技术和设备研究：年处理能力1万t以上的危险废物焚烧成套技术装备、年处理1万t以上的无机危险废物的物理化学（含固化）处理成套设备、危险废物水泥窑协同处置关键技术等。
3.4推进区域危险废物集中处置设施建设
危险废物集中处置设施投资大、投资回收期长、市场回报率低，运行成本高，企业投资建设的积极性不高，建设进展缓慢，处置能力远远滞后于危险废物管理的需要。为改变这一状况，应从加强监管和创新管理模式入手，积极推进集中处置设施建设。危险废物集中处置设施是区域基础设施的重要组成部分，特别是随着珠三角改革与发展的一体化进程，应该按照统筹规划、合理布局的原则，推进一体化发展。首先，要加强监管，敢于打破因行政区划造成的废物流转障碍，充分利用省危险废物信息交换平台，促进废物流的合理有序流向；其次，积极探索多元化、多渠道的投资运营和处置模式，如提高可燃性危险废物的焚烧和热处理所占比例，加快危险废物安全填埋场建设，促进危险废物物理化学处理、固化/稳定化处理技术的推广和应用，鼓励改造并采用生产水泥的旋转窑炉附烧或专烧危险废物等；再次，制订危险废物行政代处置制度实施办法，保障集中处置设施正常运行。对于不履行法定义务，逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的危险废物产生单位，要加大执法和管理力度，通过征收行政代处置费用的方式，促进危险废物的规范化处置。
3.5加强管理队伍和管理能力建设
根据环保部文件要求和管理业务量测算，要达到基本的管理要求，省级固体废物管理部门至少应达到40人以上。为满足废物管理的需求，省废物管理中心也正在调整职能，充实管理技术人员。各地也需要建立专职的固体废物管理机构，强化管理职能，配备专门的管理人员，加强人员培训，提高管理人员素质。
在监管手段上，借助广东省固体废物管理信息平台，完善各项管理制度，及时分析和掌握危险废物的变化趋势及流向，提高危险废物污染事故应急和辅助决策能力。同时，建立面向公众的信息共享和发布平台，促进公众参与。
3.6落实各项管理制度，加大执法力度
以落实申报登记、转移联单、经营许可3项危险废物基本管理制度为重点，依照固体废物相关法律法规，强化产废单位申报登记管理，摸清广东省危险废物种类、数量和流向；加强危险废物转移管理，未经批准不得转移，切实掌握和控制废物流向；加强经营许可证管理，严查和杜绝非法经营现象，对于不按环保要求回收处理危险废物或处理不达标的，要依法查处，甚至吊销经营许可证；加强对产废企业自建设施的监管力度，将其纳入监管范围，防止以自建设施处置为名非法倾倒。
加大对不依法申报、非法转移、无证经营等违法现象的执法力度，完善对违法现象的举报制度，鼓励公众参与监督和群众举报，营造良好的社会舆论监督氛围，减少和杜绝违法现象。
3.7建立危险废物管理风险基金制度
加大管理和执法力度，建立以危险废物处置企业交纳的风险预防金为主，危险废物违法处罚罚款和政府财政补贴为补充的风险基金制度，设立专项基金，用于危险废物污染场地清除、环境修复和受害者人身财产损失补偿等费用[7]。要特别引起重视的是，在当前国际金融危机影响下，一些危险废物产生企业倒闭，危险废物长期堆存在厂内，增加了污染隐患和环境风险，需要清理和消除污染，这更凸显建立环境风险基金的必要性。
3.8提高全民法律意识，鼓励公众参与
加强对危险废物重点产生源企业和经营企业的培训，提高企业守法意识；通过网络、报纸、电视等媒介进行广泛宣传，引起全社会对危险废物及其危害和防治的重视；建立相关机制，鼓励相关协会和非政府组织积极参与危险废物管理的宣传、培训和技术交流。
4结论与建议
危险废物从产生到处置的各个环节都存在着环境风险，必须综合采用技术、经济、政策等多种手段，促进政府、企业、公众的广泛参与，才能有效预防和减少危害，保障人体健康和环境安全。尽管广东在危险废物管理法规、制度和规范标准建设，处置设施建设以及管理信息化方面取得了较大的成绩，但也存在管理制度不完善、监管能力不足、利用和处置技术水平低等问题。要实现可持续的废物管理目标，首先应建立多目标的废物管理评价指标体系，科学评估各项政策和措施的有效性和可持续能力。其次，建立适当的激励政策和运行机制，促进各相关方的共同参与，如鼓励产废企业开展清洁生产，促进废物预防和源头减量；通过“政策引导、标准规范、社会参与、政府监管”模式鼓励企业提高利用和处置技术水平；通过收费政策保障，建立多元化、多渠道的投资运营体制，促进废物集中处置设施建设；通过加强管理队伍和管理能力建设，加大执法和监管力度，为处置设施建设和环境安全提供保障等。
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