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一、问题的提出
2007年以来，我国逐步进入公共事件频发时期。笔者认为，“番禺垃圾焚烧事件①”是继“厦门PX事件”后我国公共决策史上又一具有里程碑意义的公共事件，它足以引发我们对公共决策相关问题的重新审思。
建国60年以来，不管是在以“抓革命，促生产”为主要内容的红色政策范式阶段，还是以“经济增长”为主旋律的经济发展政策范式阶段，亦或是在以“科学发展观”为指导思想、重视人与社会全面发展的政策范式阶段[1]，我国公共决策几乎均在“政府管理”语境下进行，倾向于把公共政策理解为“国家、政党为实现一定时期的路线和任务而规定的行动准则”。相反地，认同公共政策“是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则[2]”，坚持在“公共管理”语境下进行公共决策，实现决策主体的多元化并推动不同利益主体进行博弈，使公共决策回归理性方面存在明显缺陷。另外，从利益分析的视角审视，公共决策的本质在于分配和增进社会利益，其过程是不同利益主体不断表达各自利益诉求的过程。然而，由于我国深受计划经济体制及传统政治和文化的影响，国家利益（或政治利益）常与其他社会利益保持高度统一，国家利益甚至包容了其他有差别的多元化利益，由此造成各方利益主体难以充分表达各自的利益诉求，也就难以形成公共决策中的利益博弈情景。
然而，2009年发生的“番禺垃圾焚烧事件”较之以往其他公共事件，更加充分折射出我国公共决策的发展趋向，即决策主体呈现一定程度的多元化，各种“社会利益②”的利益诉求得以充分表达并由此形成不同利益关系，从而推动各方利益主体相互博弈，最终促使决策步入正轨并实现其理性回归。以下，笔者拟采用利益分析和博弈论方法，对本文提出的论点进行深入探讨和论证，并据此提出完善我国公共决策利益博弈机制的对策。
二、“番禺垃圾焚烧事件”中的利益诉求分析
（一）公共利益与公共决策
美国学者戴维•伊斯顿认为，公共政策是政府对全社会公共利益进行有权威的价值分配。毋庸质疑，公共决策涉及民主决策的核心价值——公共利益。在番禺区政府看来，拟建垃圾焚烧发电厂是“民生工程”，是为解决广州市及番禺地区日益增多的垃圾问题以防止出现“垃圾围城”。但在公众看来，垃圾焚烧发电厂的建立将影响他们的生活环境质量，垃圾焚烧释放的二恶英将对他们的健康产生重大威胁。显然，这其中存在政府与公众之间信息沟通渠道不通畅的问题，在我国民主进程不断推进、公民社会日渐雏形的背景下，社会公众为了谋求自身利益，不再满足于公共政策的客体身份，他们对于公共政策过程产生了强烈的参与愿望，期望能够在具体的公共政策制定、执行和反馈过程中体现自己的主动作用，使其充分反映和代表自身的诉求[3]。然而，番禺区早在2006年就通过垃圾焚烧发电厂的选址审批，却从未征求公众意见，从而导致决策实施后即遭到民众的强烈反对。
（二）私人利益与公共决策
公共政策是公共意志的体现，它一旦偏离了公共意志，而为某些利益集团或阶层服务，政策就会被异化，蒙上几分妖魔化的色彩，将大部分民众抛入到被奴役的困境之中[4]。在同样无法避免“精英政治”的中国社会中，公共决策权有可能掌握在少数人手中，而这少数人难免会受利益的驱使，被利益集团所“绑架”。
据有关报道，垃圾焚烧产业是一个“钱景无限好”的产业。首先，与每吨煤炭发电成本500-600元人民币相比，垃圾发电几乎不需要成本；其次，国家给予可再生能源发电的电价每度0.55元，远高于煤电每度0.3元的电价；再次，国家还要向企业按吨位支付垃圾处理费；最后，更诱人的是，此类项目将大幅带动配套装备产业。在这一巨额利润的吸引下，相关利益集团便随即展开活动。例如，在番禺区所聘请的4位“专家”中，其中两位分别为垃圾焚烧炉专利持有者和国际垃圾发电产业巨头卡万塔集团的中国副总裁。之后甚至还有媒体曝光出政府与承建运营商存在着利益交易关系。由此可见，在有关“专家”及利益集团的游说下，加之权力制约机制特别是社会监督机制的缺失，政府中的决策者为了少数人的利益容易忽视甚至损害多数人利益，即出现所谓的“寻租活动”，这正是使公共决策招致失败的重要原因之一。三）政府利益与公共决策
政府利益的存在主要表现为各级政府在公共政策制定过程中的逐利行为，他们会利用手中掌握的政治资源为政府或某些个人谋求福利的最大化，使得腐败成为一种难以清除的潜在威胁。于是，公共政策有可能沦为政府服务于行政组织自身或某些特殊利益集团之工具而损害公共利益的实现[5]。
正如公共选择学派认为，政府也是一种人类组织，在这里作决定的人与任何其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，作为经济理性人，这里的人一样会犯错误，都可能追逐自身利益的最大化。
纵观国外垃圾处理方式，目前欧州较通行的做法是建立一个与政府垃圾处理系统同时并存的回收利用系统。比如，德国制定了一套“绿点”系统，以独特的收费结构形成对制造商减少产品包装数量以及使用环保包装产品的激励；巴西则将治理重点放在了拾荒者身上——由政府主导成立非营利组织将拾荒者作为一个个独立的合作社进行统一管理，并提供优惠政策和免费场地，这不仅成功解决了垃圾分类问题，还为巴西创造了更多的就业机会[6]。而垃圾焚烧这一处理方式早已被国外所淘汰，但“番禺垃圾焚烧事件”的相关决策者倾向从政府利益出发，凭借主观经验作出决策，而决策一旦严重触犯公众利益，就会引起公众的反抗。
三、“番禺垃圾焚烧事件”中的利益博弈分析
如前所述，在有关“番禺垃圾焚烧”的公共决策中，由于出现各方利益主体的利益诉求从而形成各种利益关系，为利益博弈提供了先决条件——“局中人”。以下，本文采用不完全信息静态博弈方法对公共利益、政府利益、私人利益（主要指集团利益）三者之间的博弈关系作简要分析。
（一）私人利益与公共利益之间的博弈
与公众相比，利益集团或企业可凭借着自身的资源优势对政府进行游说，想方设法使自身利益诉求通过公共政策表现出来。在“番禺垃圾焚烧事件”中，有关利益集团的“专家”声称垃圾焚烧发电厂通过引进高科技设备及建立完善的监督管理制度可以完全阻止致癌物体二恶英的释放，但据有关媒体报道，垃圾焚烧在欧洲已是淘汰技术，原因是完全阻止二恶英的释放在技术上很难完成，成本也非常高昂。在这种信息不对称的情况下，代表公众的公共利益与代表有关专家和利益集团的私人利益进行了博弈。
1.公众与专家的博弈
在公众与专家的利益博弈中，公众有两种策略：接受专家的说法同意建厂或怀疑专家的说法反对建厂，可表示为Q1=｛接受，怀疑｝。而专家的策略可表示为Q2=｛欺骗，沉默｝。
从表1中可看出，在公众与专家的博弈中，首先假定专家采取欺骗策略，如果他们成功骗取公众的信任，将赢得10收益（从利益集团中获取经济收益），但由于居住环境遭到破坏，将使公众失去10收益，双方博弈的最终结果为0，属于零和博弈。而如果专家的欺骗策略受到公众怀疑，那么他们不仅无法赢得经济利益，反而因失去公众信任损失5收益，而公众因自身利益得到维护将获得10收益。其次，假定专家采取沉默策略，不管公众是接受或是怀疑其沉默策略，专家的赢得均为0，而公众接受或怀疑将相应的失去或赢得10收益。
表1
根据“帕累托最优”原则，在公众与专家的博弈中，｛沉默，怀疑｝策略组合的合成值+10最大，其次是｛欺骗，怀疑｝的合成值+5。所以在不完全信息博弈的情形下，无论专家采取何种策略，“怀疑”是公众的最优策略。因此，番禺区公众在与专家的博弈中采取的实际行动是符合博弈矩阵分析的结论，他们并没屈服于所谓的专家权威，而是通过相关知识与专家进行辩论对抗，在一定程度上维护了公共利益。
2.公众与利益集团之间的博弈
公众与利益集团的博弈是一种非合作博弈，公共资源的稀缺性决定了企业与公众之间的博弈处于进和退的两种状态，正如两个人面对面走在独木桥上，如果互不相让则只能两败俱伤，因而必须有一方退让，这就是典型的博弈模型——斗鸡博弈。
通常这种博弈模型存在两个纳什均衡③。如表2所示，｛退，进｝和｛进，退｝即为该模型的纳什均衡：选择“进”的一方将得到2收益，选择“退”的一方将得到1收益，但如果两者都选择“进”，那么都将失去1收益，属于劣势策略。
表2
在番禺垃圾焚烧事件中，公众与利益集团进行博弈的结果是利益集团退出博弈，公众占优势地位。其主要原因是在我国民主进程不断推进、公民社会日趋成熟的语境下，公众的参政意识日益增强，均不愿意“被代表”，公众聚集而成的力量加上媒体舆论的压力，迫使利益集团不得不选择退出，否则将使其招致更大损失。
（二）政府利益与公共利益之间的博弈
公共选择学派认为，“官僚个人融合成一个集体，并相互整合为官僚机器。这些官僚在利益上保持一致，以确保机器的各项功能得以延续，并在社会上维持其权威。”这就是所谓的“官僚的自主性”[7]。而当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下，出于“经济理性人”的考量，他们都会追逐自身的利益。因此，当政府从部门利益出发作出公共决策时，容易触犯公共利益，于是公众便会针对这个利益问题对政府提出要求，从而引起双方的利益博弈。
在政府与公众的博弈关系中，公众的策略表示为Q1=｛信任，怀疑｝，政府的策略表示为Q2=｛为自身，为公众｝，即政府的行为有两种动机：为了自身利益或是为了公众的利益。
如表3所示，首先，假定政府从自身利益出发进行公共决策，且公众对其表示信任，那么它将获10收益，而公众将相应的损失10收益，属于零和博弈。相反地，如果公众对政府的行为表示怀疑，那么政府将失去公众信任，并且因遭到公众集体力量的反对而损失5收益，而公众成功维护公共利益获得10收益。其次，假定政府是从公众利益出发，公众的“信任”将分别给双方带来5收益（表示政府因获得一定的公信力而赢得5收益）和10收益；相反地，公众的“怀疑”带来的结果是政府的收益为0，而公众因怀疑需要付出5收益的成本，于是从10收益降至5收益。
表3
同样，根据“帕累托最优”原则，｛为公众，信任｝策略组合的合成值+15最大，理应为最优组合。然而，在番禺垃圾焚烧事件中，政府受“经济理性人”的驱使④，造成双方博弈的最后结果是｛为自身，怀疑｝，从而直接导致有关“番禺垃圾焚烧”的公共决策最终因公众强烈反对而搁浅。
（三）私人利益与政府利益之间的博弈
在私人利益（以利益集团为例）与政府利益的博弈中，利益集团的策略表示为Q1=｛合作，不合作｝，政府的策略表示为Q2=｛合作，不合作｝。
表4
如表4所示，首先，假定利益集团采取游说策略，谋划与政府合作，它的得失将取决于政府所采取的行动：如果政府与之合作，则利益集团获得10收益，政府也因利益集团的寻租行为赢得10收益；如果政府不合作，利益集团因游说失败并需付出游说成本，从而失去5收益。其次，假定利益集团选择“不合作”，如果政府为了获取租金以巨额利润诱使利益集团与之合作，但遭到利益集团拒绝的话，政府将因失去公信力等原因损失5收益；如果双方都选择“不合作”，收益都为0。
根据“相对优势策略画线法”⑤，在政府与利益集团的博弈模型中，纳什均衡有两个：｛合作，合作｝与｛不合作，不合作｝。显然，｛合作，合作｝的结局（+10，+10）帕累托于｛不合作，不合作｝的结局（0，0），所以，利益集团与政府博弈的最优策略是｛合作，合作｝。这对于政府和利益集团而言是帕累托改进，他们彼此目标一致，在不使对方处境变差的条件下都会尽量使自己的处境变好。番禺垃圾焚烧事件中相关政府部门与利益集团的相互合作就证明了这一结论。但如果将公众这一主体也引入博弈分析模型从而形成三方博弈的话，那么利益集团和政府利益的增加，是以削减公共利益为代价。所以，利益集团总是可能伴随着或明或暗的贪污受贿和官场腐败现象，如果金钱对政治侵蚀程度加深，公共政策就可能被一批特大的利益集团所操纵，公共政策将倾向表达利益集团的偏好。因此必须制定相应的法律法规和管理办法，以遏制利益集团的不法活动和促进其合法活动的展开[8]。
（四）公共利益、政府利益、私人利益三者之间的博弈
