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根据省政协常委会的工作安排，3-4月，省政协人口资源环境委员会组织专题调研组，就“运用价格杠杆促进排污权交易和生活垃圾处理产业化”专题开展了调研。调研组在认真听取省物价局、省环保厅、省经信委、省住建厅、省政府发展研究中心情况介绍的基础上，先后赴中山、深圳、汕头、湛江、云浮等地，实地考察了当地有代表性的垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、燃煤电厂等，广泛听取了当地政府、有关部门和企业的意见建议。此外，发函请其余地级以上市提供了书面材料。现将调研情况报告如下：
一、运用价格杠杆促进排污权交易和生活垃圾处理产业化的探索和实践
近年来，我省深入贯彻落实科学发展观，积极稳妥地推进资源环境价格改革，在运用价格杠杆促进排污权交易和生活垃圾处理产业化方面进行了有益的探索。
（一）探索研究排污权交易制度与有偿使用价格政策。2008年，省委、省政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》明 确提出“建立污染物排放指标有偿使用收费制度，探索建立排污 权交易市场”。2009年和2010年的国务院政府工作报告中，分别提出了“积极开展排污权交易试点”和“扩大排污权交易试 点”的工作要求。中共中央政治局委员、省委书记汪洋，省长黄华华专门批示，要求尽快启动排污权交易工作。为积极稳妥推进这项工作，省环保厅领导多次带队到北京、天津、江苏、浙江、湖北、重庆等地开展调研，学习借鉴兄弟省（市）的经验和做法，并与省物价局、省政府发展研究中心、南方产权交易中心和有关市一道，对我省排污权交易的制度设计、路径选择、定价机制、交易平台建设等相关问题进行了探讨。广州、深圳、中山、顺德等市、区也根据当地实际，组织开展了排污权交易的前期研究工作，其中深圳市的交易试点方案和管理办法已提交市政府讨论。广州、深圳还成立了排污权交易机构。今年3月，省环保厅积极与环保部沟通，争取将我省排污权交易纳入国家试点。在充分调研的基础上，4月，省环保厅起草了《关于在我省开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见（征求意见稿）》，并就此与省发展改革委、省财政厅、省物价局等有关部门进行了座谈研究，征求了21个地级以上市政府、顺德区政府、省直有关部门和单位的意见。根据各单位的反馈意见，修改完善后形成《关于在我省开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见（报审稿）》，该实施意见正报省法制办进行规范性文件审查，审查后拟报省政府批准实施。省物价局从2008年开始，按照“科学发展、先行先试”、“先试点后推广，循序渐进”的原则以及体现环境资源有价与稀缺的思路，在对企业污染治理成本进行核算的基础上，探讨研究二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放指标（即排污权）价格管理及流域区域生态补偿价格政策，激励排污企业主动治污减排，降低治理成本，从而实现环境资源的优化配置、减排目标的完成。
（二）积极推进生活垃圾处理收费改革。2002年底，我省颁布《广东省城市生活垃圾处理收费管理办法》，开征垃圾处理费。2010年，我省借鉴兄弟省市的做法，并结合自身实际，在深入调研和广泛听取各方面意见的基础上，会同有关部门，修订该收费管理办法，全面推行生活垃圾处理收费制度和实施指导标准，简化收费项目，创新生活垃圾处理各环节价格管理机制，推行居民生活垃圾按产生量和“用水消费量折算系数法”计征方式，减少收费成本。目前修订后的价格管理办法正在按程序报批。经过全省上下的共同努力，全省生活垃圾处理费的开征率、征收标准、收缴率、收费金额逐年提高，收费行为进一步得到规范。据统计，2005年我省仅有11个地级以上市城区开征生活垃圾处理费；截至2010年底，我省21个地级以上市城区已全部开征了生活垃圾处理费，开征率100％；珠三角地区15个县级市、县城有9个开征了生活垃圾处理费，开征率60％；东西北地区52个县级市、县城区有16个开征了生活垃圾处理费，开征率31％；此外，全省还有 131个建制镇也开征了生活垃圾处理费；全省生活垃圾处理收费约16亿元，为生活垃圾处理设施的建设和运营提供了稳定的资金支持，有效推动了生活垃圾处理产业化发展。2010年全省城市生活垃圾无害化处理设施42座，日处理能力达4.2万吨，处理率为70. 2％，分别比2005年增加了13座、1.5万吨和19.6% 。
根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》精神，我省于2010年出台了《关于运用价格杠杆促进生活垃圾焚烧发电产业化发展的意见》，明确了我省生活垃圾焚烧发电厂的上网电价和垃圾处置费，确立了垃圾焚烧处置合理盈利定价的原则，对排污超标的焚烧厂采取扣减上网电价补贴和调低生活垃圾焚烧处置价格的办法进行价格惩治，有效推动了社会资本投资垃圾焚烧发电产业。
二、运用价格杠杆促进排污权交易和生活垃圾处理产业化面临 的主要问题
目前，我省环境价格形成机制还不完善，特别是排污权价格政策尚未建立，垃圾处理产业化配套价格政策还不完善，价格杠杆在环境治理与保护中的作用未能得到充分发挥。
（一）排污权价格的市场形成机制尚未形成。目前，我省环境价费政策改革的困难和矛盾突出：
一是法律法规滞后，征收排污权有偿使用费缺乏法律依据，排污权收费容易引起理解上的歧义，认为与现行的排污收费形成重复收费。大多数地方在排污权交易的规则制定方面仍处于空白。
二是对排污权交易的总量确定和排污权初始分配方式尚存争议。排放总量的确定到底是依据当地环境容量，还是根据各地生态功能区域的划分，各地意见不一。排污权初始分配价格确定的依据难以认定。
三是现有的环保监管能力难以对污染物的排放总量进行精确、及时核定，以及对违法排污行为实施全面、精确打击和控制，一旦监管不到位，不仅排污权主体权益受损，而且交易市场也会受到严重干扰和破坏，要承担巨大的法律风险和经济风险。
四是多数地方特别是欠发达地区不愿意开展排污权交易试点工作，担心影响当地的投资环境，害怕企业无法承担相关成本而迁走。
五是东西部欠发达地区对当地环境容量和生态承载力考虑不足，容易引发环境保护和经济发展之间新的矛盾。
（二）生活垃圾处理产业化经济手段不足。生活垃圾处理产业化包括垃圾的收集运输、填埋焚烧以及后续产品处理利用等一系列环节，由于经济手段不足、价费政策体系不完善，严重制约了生活垃圾处理产业化发展和无害化处理能力的提高。
一是生活垃圾处理收费未能弥补垃圾收运和处理成本。目前，我省多数城市的生活垃圾处理收费标准偏低，仅能补偿垃圾处理运行成本的50％左右，大部分要靠地方财政补贴。东西两翼和北部山区等经济水平低、垃圾产量小的地区，由于财政投入不足和市场化程度偏低，使得垃圾场建设严重滞后，有的地方不得不降低处理标准填埋垃圾。由于垃圾处理费没能涉及到农村地区，农村地区多数没有垃圾收集和运输，垃圾遍地的现状难以改变。“村收集、镇运输、县处理”的农村生活垃圾集中处理方式，亟待通过补贴或优惠价格加以完善。
二是生活垃圾处理费收费性质不清、价格管理缺位等问题均不同程度存在。有些小区在物业管理费里有垃圾费项目，还另外征收垃圾处理费，存在重复收费现象。
三是生活垃圾分类价费政策不配套。虽然广州等地出台了生活垃圾分类办法，但因配套设施不足、价格鼓励政策缺失，影响了居民进行垃圾分类的积极性。
四是生活垃圾焚烧处置价格明显偏低，不利于生活垃圾焚烧产业协调发展。各地生活垃圾焚烧处置费用不但有政府包干的，也有通过生活垃圾收费补偿的，价费关系不顺，对产业化发展的作用力不强。
五是生活垃圾焚烧发电价格政策不完善。由于历史原因，我省现行大部分垃圾焚烧发电厂是在2006年前立项建设的，其上网电价仍执行省物价局《关于规范垃圾焚烧电厂上网电价管理的通知》（粤价〔2004〕122号）规定的0.55元／千瓦时，企业经营较为困难，只有少数企业参与垃圾焚烧发电。
六是对垃圾焚烧发电生产出的耐火砖、肥料等后续产品，物价、环保部门尚未出台相关的管理办法加以规范管理。
三、运用价格杠杆促进排污权交易和生活垃圾处理产业化的建议
我省在“十一五”时期二氧化硫和化学需氧量分别下降18.81％和18.88％的基础上，“十二五”时期面临的主要污染物减排压力更大，迫切需要建立健全主要污染物一排一放指标有偿使用制度和生活垃圾处理产业化配套价格政策，充分运用价格杠杆推动转型升级和经济发展方式转变，实现经济社会又好又快发展。为此，建议：
（一）试点先行，为运用价格杠杆促进排污权交易探索经验。根据统筹规划，分步实施的原则，在省内视条件成熟情况开展主要污染物因子排污权有偿使用和交易试点工作。通过创新价格机制以及与之配套的分配机制、监督机制、保障机制和激励机制，确保价格杠杆在排污权有偿使用和交易中的作用得到充分发挥，为全省推行排污权交易探索经验。
（二）建立健全排污权有偿使用和交易价格机制。一是科学核定排污权初始价格。有必要建立排污权交易两级市场，一级市场排污权的初始价格必须体现公平原则。区域环境污染强度越大，相应的排污权初始价格应越高；经济状况和社会状况越好，相应的排污权指标价格也应该越高。可借鉴浙江省嘉兴市、江苏省太湖流域地区的经验，在区域排污总量控制的前提下，结合区域环境容量、污染治理成本、环境恢复、减排目标、环境资源的稀缺程度、地区经济发展水平等因素，由省价格主管部门会同有关部门，科学核定排污权的初始价格。 二是以市场供求为导向确定排污权交易价格。应以排污权初始价格为基础，根据市场需求、交易规模、产业发展方向、市场交易成本等因素，由省价格主管部门会同有关部门，制定二级市场排污权交易指导价格，具体交易价格由市场供求形成。政府对交易价格的管理主要以规范和调控为主，必须储备一定的排污指标，用于保障重大项目的总量需求与调控二级市场交易价格。可制定一个最低交易价格，当市场价低于最低交易价格时，排污权由政府回购，以保证排污权交易市场的正常运行。
三是合理确定排污权交易服务价格。根据上市交易品种和规模、管理经营方式、交易运营成本等因素，由省价格主管部门会同有关部门，确定排污权交易平台的交易手续费。
（三）建立健全排污权分配机制。由省环保厅牵头，在现阶段可以采取新老有别的办法，对老企业排污权实行无偿或低价分配，但是无偿取得排污指标的老企业关闭后，其原有排污指标由政府无偿收回作为储备指标。现有排污单位因转产、工程减排等产生的多余排污指标，在满足一定的条件下，可以进入二级市场交易。对增量部分即新建企业、改建和扩建项目的排污权实行有偿分配。
（四）建立健全排污权交易监管机制。在目前市场经济还不发达的情况下，排污权交易必须由政府通过市场手段进行组织、规范和引导。政府可以出资注册成立排污权储备交易中心，由环保部门主管，既可以为企业之间排污权交易提供平台，也便于对排污权交易市场进行监管，还可以将富余的排污权指标储存一部分，作为日后新增企业或新增项目以及城市基础建设或公用事业之用。
为充分调动试点地区的积极性，征收的排污权有偿使用费归入地方财政，按照省里规定的办法合理使用。同时，由环保、物价、财政、经信、工商等相关部门人员组成监督小组，负责对排污权交易全过程的监督，确保排污权交易健康有序发展。
环保部门应以技术为支撑，进一步加强全天候污染实时监控体系建设，为排污权交易的实施提供完善的监管体系，并加大执法力度，通过严厉的处罚措施增加违法排放成本，威慑企业的违法排放行为。
（五）建立健全排污权有偿使用和交易保障机制。一是建立健全舆论引导机制。通过报纸、电视、电台、网络等媒体，广泛、深入宣传排污权有偿使用和交易的重要意义及政策措施，鼓励公众积极参与并监督排污权有偿使用和交易工作，营造全社会共同关心和支持排污权交易的良好氛围。
二是建立健全法律保障机制。在总结试点经验的基础上，根据我省的实际情况，出台有针对性的地方法规，为排污权有偿使用和交易提供法律依据。同时，由环保、物价、财政、经信、工商等相关部门共同组织专家，在总结分析试点工作经验的基础上，尽快研究出台全省统一的排污权交易规范性文件，建立一套完善的交易制度，明确排污权定义、排污权交易计价单位、排污权交易市场、交易规则、交易主体、纳入交易范围、交易价格形成机制（包括交易初始价格和成交价格）、交易市场和交易价格的管理等事项。
三是建立健全工作协调机制。设立由分管副省长任组长、各有关职能部门为成员单位的排污权有偿使用和交易工作领导小组，加强对试点工作的组织领导，负责研究制定相关政策，及时研究解决试点工作中遇到的重大问题，协同推进试点工作。
四是建立健全经费保障机制。排污权有偿使用和交易工作专业性强，需要开展大量的调查研究和论证工作，而且，环境容量的确定与监管能力建设等也耗资巨大，建议设立专项经费予以支持。
（六）建立健全排污权有偿使用和交易激励机制。对积极削减排污总量并积极出售排污指标的企业，政府应从税收、技术、资金以及差别价格政策等方面予以扶持，并保证其在重新需要增加排污指标时以优惠的价格优先向其提供等。此外，理顺污水处理费、排污费和排污权有偿使用费之间的关系，避免多重收费，减轻企业压力，鼓励企业积极参与排污权有偿使用和交易。
（七）以优惠的价费政策完善生活垃圾处理产业链条。一是健全生活垃圾分类办法，完善价格鼓励政策。应确保每楼层或若干户居民都有足够数量的垃圾桶供分类投放生活垃圾用。可尝试用差别价格政策来鼓励生活垃圾分类。把城市生活垃圾处理和资源回收利用作为一个新兴产业，从技术开发、设备制造、安装维修、再生产品生产到职工培训形成一个产业链，加快其产业化进程，最大限度地实现生活垃圾资源化。
二是建立相应的市场机制，进一步开放和开发生活垃圾处理市场。应创新投融资模式，加大财政投入，灵活运用财政资金，采用补助、贴息等多种方式引导社会资本参与投资建设，吸引更多具备资质的生活垃圾处理企业参与生活垃圾处理。通过引入综合实力强、技术专业配套齐全、具有强烈社会责任感的国有大型企业，采用特许经营方式参与生活垃圾处理设施的投资、建设与运营。 三是适当提高生活垃圾处理价格和补贴标准。尽快出台修订后的我省《生活垃圾处理价格的管理办法》，制定生活垃圾处理费征收指导标准，区分珠三角地区与东西北地区，执行不同的生活垃圾处理费征收标准，并区分居民类、行政事业单位及社会团体类、企业及个体工商户类，实行定额计费、生活垃圾限量排放、超量加价计价等不同的计费方式。收取生活垃圾处理费后，应取消与生活垃圾处理相关的其他收费项目。财政部门应对欠发达地区在资金上给予大力支持，或者通过税收减免政策来鼓励企业加入建制镇、农村地区生活垃圾收集、运输、处理的薄弱环节。适当提高欠发达地区生活垃圾填埋的补贴标准，扩大生活垃圾处理费征收范围。
（八）完善生活垃圾焚烧发电企业价格管理办法。一是提高生活垃圾焚烧处置价格。价格主管部门应根据生活垃圾焚烧处置定价成本、处置水平以及社会承受力的变化情况，及时调整生活垃圾焚烧处置价格，确保企业获得合理补偿。根据当前的垃圾处置水平及成本，生活垃圾焚烧处置价格的合理标准应达到100元／吨左右。此外，政府应实行鼓励价格并加强监管，将垃圾焚烧终端产品如高密度砖、肥料等用于道路铺设、园林绿化等市政工程，限制其流向民用领域。
二是提高生活垃圾焚烧发电上网价格。省物价局应积极向国家发展改革委争取，将我省2005年12月31日前立项的垃圾焚烧发电厂的上网电价由0.439元／千瓦时提高到0.689元／千瓦时，并统一我省所有垃圾焚烧发电厂电价，以鼓励社会资本投资建设垃圾焚烧发电项目。
三是加强对生活垃圾焚烧发电企业的监管。环保部门应督促垃圾焚烧发电厂，严格按照环保要求同步建设、同步运行污水处理、废气处理、固体废弃物处理等设施及达标处理，并在污水排放和烟气通道出口安装自动在线监测装置，与环保部门联网，实时传送监测数据。同时，对其垃圾渗沥液和固体废弃物的处理情况进行不定期抽检，对污染排放超标或未妥善处置产生飞灰的，依法进行查处，并为价格主管部门对其实施价格惩罚提供依据。此外，鼓励来自新闻媒体和群众的社会监督。
